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Las Actuales Reformas Educativas en Amrica Latina: Cuatro Actores, Tres Lgicas y Ocho Tensiones
Cecilia Braslavsky Gustavo Cosse Buenos Aires - Julio de 1996
Funcionarios del Ministerio de Cultura y Educacin de la Repblica Argentina. Profesores en FLACSO/Argentina y en las Universidades de Buenos Aires y Lujn respectivamente. Las opiniones vertidas en este texto no comprometen a las instituciones en las que se desempean.

LAS ACTUALES REFORMAS EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA: CUATRO ACTORES, TRES LOGICAS Y OCHO TENSIONES Cecilia Braslavsky y Gustavo Cosse Buenos Aires - Julio de1996

PRESENTACION Los autores de este trabajo nos considerbamos investigadores profesionales. No viene a cuento relatar aqu nuestra historia laboral, pero s indicar algunos rasgos que determinan la perspectiva desde la cual se escribe este texto. En la dcada de los 80, estbamos dedicados a la generacin de conocimientos. Compartamos esa tarea con una serie de colegas latinoamericanos de la Argentina y de otros pases de Amrica Latina, con quienes intercambibamos documentos y reflexiones. Por otra parte, alternbamos las tareas de investigacin con las de formacin de posgrado. La inmensa mayora de nosotros habamos sido excludos de las Universidades Nacionales por los gobiernos militares. Los autores trabajbamos en las sedes de Argentina y Ecuador de la FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), uno de los nuevos centros de produccin y distribucin de conocimientos acerca de la sociedad y el Estado en la regin, con caractersticas peculiares respecto de las Universidades: ausencia o escasez de financiamiento regular para el pago de salarios, funcionamiento centrado en la ejecucin de programas y proyectos de investigacin y de docencia, fuerte articulacin a los circuitos internacionales de produccin de conocimientos, orientacin progresiva hacia la investigacin para la toma de decisiones, pretensiones de pluralismo y excelencia acadmica. Los procesos de democratizacin de Amrica del Sur trajeron para nosotros la posibilidad de insercin en los procesos de diseo y desarrollo de polticas pblicas del sector educacin. Esta posibilidad no fue un hecho aislado o personal. Form parte de un significativo movimiento de un grupo relativamente numeroso de intelectuales hacia la accin. Dicho movimiento sera uno de los tantos indicadores de la emergencia, tambin en Amrica Latina de una nueva estructura ocupacional, una de cuyas categoras sera la de los analistas simblicos(1). Segn Brunner y Sunkel (1993) los investigadores sociales latinoamericanos -o al menos un sector de ellos- formaran parte de esta emergente categora de analistas simblicos, que estaran en ...disposicin de producir, transportar, usar y aplicar conocimientos para la identificacin, resolucin y arbitraje de problemas; (y que tendran) la habilidad de manipular conocimientos para el cumplimiento de esas funciones, sea por s mismos o mediante la identificacin de otros analistas, equipos o redes que pueden disponer de esos conocimientos (p. 12). Los analistas simblicos se diferenciaran de los funcionarios tradicionales por su conciencia acerca de la relacin entre conocimiento y poder y su conviccin acerca de que poseen conocimientos relevantes para el ejercicio efectivo del poder. Desde este posicionamiento, y acostumbrados a la marginacin y al disenso, intentaran mantener una cierta distancia crtica respecto de otros actores que tambin se insertan en el Estado, aunque con otros saberes, menos especficos en relacin a los campos o reas de accin en los que cada analista simblico se desempea. Al mismo tiempo, procuraran establecer una lgica de interaccin con las estructuras jerrquicas de gobierno, antes que una lgica de subordinacin u obediencia. El mantenimiento de esta distancia crtica y el esfuerzo por horizontalizar las tomas de decisiones no les resultaran nada sencillos ni hacia adentro, ni hacia afuera del Estado, ya que rompera con aspectos de la cultura poltica

1 La metodologa utilizada es sencilla. Se formul una pauta de entrevista con la cual se entrevist a los colegas mencionados en la nota siguiente. Atento a las altas responsabilidades en Gobiernos u organismos internacionales de varios de ellos, garantizamos que no habra refencias personales a los puntos de vista expresados. Pero corresponde sealar que muchas de las ideas que se plantean o desarrollan aqu recogen sugerencias o ideas recogidas en las entrevistas.

tradicional (Coll, C., 1995), contribuyendo -junto a cambios que intentan sectores de las estructuras partidarias, traccionados por la demanda social de modernizacin del sistema poltico-, a contrarrestar tendencias a la hiperpartidizacin y burocratizacin autoritaria de las prcticas gubernamentales y estatales. Como consecuencia de algunas de las cuestiones expuestas, los analistas simblicos tenderan a promover la construccin de polticas de Estado, que perduren ms all de las gestiones de gobierno, no slo por una cuestin de conviccin acerca de su necesidad, sino tambin -y tal vez fundamentalmente- porque ese tipo de polticas seran ms convenientes para el mantenimiento y la ampliacin de su influencia. Tanto en el espacio de la elaboracin, conduccin y puesta en prctica de polticas educativas de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, en menor medida Mxico, y, en cierto grado, otros pases, se encuentran estos analistas simblicos, uno de cuyos grupos puede ser denominado el de los investigadores o intelectuales reformadores. Los miembros de este subgrupo proceden de instituciones como FLACSO y el CEDEL en la Argentina, CEPAL en el Uruguay, las Fundaciones Carlos Chagas y Getulio Vargas de Brasil, FLACSO, el CIDE y el PIIE chilenos. Este perfil profesional comparte ciertos modos de encarar y de analizar los procesos de Reforma Educativa, por cierto con sus variantes derivadas de su diversidad de posiciones polticas, tericas, e ideolgicas. Estos analistas simblicos construyeron su visin de los sistemas educativos y trazaron grandes lneas para su transformacin en el contexto de un significativo crecimiento de ONGs, organismos regionales internacionales autonmos (como FLACSO), instituciones privadas o "federaciones" de instituciones acadmicas independientes (como la CLACSO y el CSUCA) que jugaron un papel relevante en el anlisis de las estructuras y procesos sociales y polticos. En algunos pases, esta emergencia estuvo relacionada con las dificultades de diverso tipo para que las Universida-

des jugaran ese papel. En Amrica del Sur, esa emergencia constituy una respuesta a la desaparicin de las Universidades nacionales para el ejercicio del pensamiento autnomo y de la investigacin, derivada de las polticas de los regmenes militares autoritarios. Dichas polticas transformaron a las Universidades Nacionales en no elegibles para las fuentes financieras del primer mundo. Las ONGs, organismos regionales, instituciones privadas y federaciones se beneficiaron fuertemente de esa situacin. En primer lugar, por el flujo de recursos que recibieron, pero en segundo lugar, porque las exigencias de calidad y universalidad de algunos de sus financiadores constituyeron un impulso adicional para una necesaria renovacin del pensamiento latinoamericano en trminos de niveles de anlisis, paradigmas y propuestas de transformacin, as como la emergencia del perfil de trabajadores simblicos, que luego se insertaron en muchos casos en los organismos estatales como intelectuales reformadores(2). El presente documento pretende recuperar algunas reflexiones producidas por estos investigadores reformadores acerca de algunos aspectos de las dinmicas establecidas para atender los desafos educativos reconociendo en ellas algunos elementos facilitadores y otros obstaculizadores en orden a viabilizar las reformas educativas en curso en Amrica Latina. El foco de las reflexiones sern los procesos de reforma educativa de Chile, Argentina y Uruguay, sin por ello descartar referencias a otras en curso, por ejemplo en Brasil y en la Repblica Dominicana. Para eso se apoya en la experiencia vivida por nosotros mismos, en comentarios y conversaciones incidentales con mltiples colegas y en 10 entrevistas a algunos de nuestros viejos conocidos reencontrados.

2 Agradecemos muy especialmente el tiempo que nos brindaron los colegas entrevistados. Entre parntesis se indican dos de sus principales mbitos de actuacin, el de definicin y ejecucin de polticas pblicas y el de investigacin: Jos Joaqun Brunner (FLACSO -Ministerio Secretara General de Gobierno de Chile), Cristin Cox (CIDE-Ministerio de Educacin de Chile), Ivn Nez (PIIE-Ministerio de Educacin de Chile), Daniel Filmus (FLACSO-Secretara de Educacin de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires), Daniel Hernndez (CEDEL-Ministerio de Educacin de Argentina), Francisco Dellich (CLACSO-Ministerio de Educacin de Argentina), Germn Rama (CEPAL-CODICEN Uruguay), Pedro Ravela (CEPAL-COCIDEN/Uruguay), Sonia Scaffo (Universidad Catlica del UruguayCOCIDEN/Uruguay) y Esther Mancebo (FLACSO-COCIDEN/Uruguay).

En el primer apartado, comenzaremos por caracterizar el escenario educativo contemporneo como de resurgimiento de las reformas educativas. En el segundo apartado, intentaremos especificar un aspecto comn a los contextos en que dichas reformas tienen lugar: la pretensin de reformar al Estado. En el tercer apartado, presentaremos algunos de los elementos obstaculizadores y facilitadores de las reformas educativas, organizados como tensiones, desde la perspectiva de los intelectuales reformadores. Finalmente, intentaremos presentar algunas conclusiones respecto de las culturas en pugna detrs de las tensiones que se manifiestan en los procesos de gestin de las reformas educativas. I. EL RESURGIR DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS. Los sistemas educativos de la regin nunca estuvieron estticos. Despus de la ola de reformas educativas producidas en articulacin con las propuestas de la Alianza para el Progreso en la dcada de los 60, tuvieron lugar diversos procesos de transformacin producidos como resultado de ciertas polticas pblicas orientadas a modificar algunos aspectos de su funcionamiento. Por otra parte, y al mismo tiempo, se produjeron tambin ciertos procesos de transformacin como resultado de la accin de los actores de la cotidianeidad educativa -directores, padres, alumnos, docentesen numerosas instituciones, que no siempre estuvieron explcita y claramente articulados a los primeros. Iniciadas en la dcada de los 60, existieron y persisten en Amrica Latina una serie de polticas y estrategias efectivas en la determinacin de un cambio en las relaciones entre el centro de conduccin de los sistemas y cada una de las instituciones que ofrecen servicios educativos. Los procesos de descentralizacin llevados a cabo en varios pases de la regin, la municipalizacin ensayada en otros y la desconcentracin de funciones iniciada en terceros son algunas de las polticas y estrategias que contribuyeron a dicho cambio. Si bien estas polticas y estrategias estuvieron discursivamente fundamentadas de muy diversa manera y tambin ejecutadas a muy distintos ritmos y con peculiaridades propias de cada caso, en la mayor parte de ellos persiguieron objetivos econmico-financieros, en particular el mejoramiento del equilibrio fiscal.

Entre los procesos de transformacin producidos como resultado de la accin de los actores de la cotidianeidad educativa, emergi una situacin diferenciada. Por un lado, en algunas instituciones se comenz a gestar un proceso de construccin de mayor autonoma institucional, como resultado del cual comenzaron a tomar decisiones acerca de aspectos curriculares y gestionales, que en algunos casos pueden calificarse como productoras de calidad y equidad. Por el otro, un nmero tal vez mayor de instituciones consolid estilos de funcionamiento orientados al cumplimiento rutinizado de actividades, con prdida del sentido de los fines, contribuyendo a su deterioro. El resultado fue el agravamiento de algunos de los viejos problemas del sistema educativo en los segmentos dedicados a la atencin de las poblaciones ms pobres; y la emergencia de otros nuevos, fuertemente ligados a la fragmentacin de los sistemas como tales. Para enfrentar esta situacin, algunos pases y administraciones descentralizadas comenzaron a ejecutar polticas y estrategias para reorganizar o inventar ciertos dispositivos de orientacin y regulacin del funcionamiento de los sistemas educativos. El gobierno pinochetista puso en marcha el PER (Programa de Evaluacin del Rendimiento Escolar). La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires elabor un nuevo Diseo Curricular. La recuperacin de la democracia en el caso de Amrica del Sur, y la generalizada aceptacin de nuevas reglas de juego en el contexto econmico internacional, tales como la globalizacin de la economa y el desafo de la competitividad internacional, hicieron aparecer estos esfuerzos de polticas y estrategias parciales como absolutamente insuficientes para lograr el tipo de educacin demandado para toda la poblacin. En consecuencia, reaparecieron en Amrica Latina los discursos de la reforma educativa. An cuando en varios pases -por ejemplo Chile, y menos consecuentemente tambin en la Argentina, Repblica Dominicana, y otros- estos nuevos discursos se presentan a s mismos evitando la convocatoria a una reforma educativa, tienen en general la pretensin de reemplazar un patrn de cambios errticos y discontinuados por otro de tipo incremental y continuo (Cox, C., 1994); comparten con los de la dcada de los 60 el albergar propuestas comprensivas slo que esta vez ms orientadas hacia la reconversin que hacia la expansin.

Muchos de los nuevos discursos parecen tener la intencin de refundar las formas a travs de las cuales las sociedades satisfacen sus necesidades educativas. Ya no se trata de proponer la expansin de lo existente, o su mejoramiento a travs de tal o cual poltica o estrategia (descentralizacin, municipalizacin, nuevo currculum, sistemas de evaluacin), sino de repensar al conjunto de dispositivos discursivos, normativos e institucionales que regulan y configuran la educacin. En cierto sentido, est en cuestin la propia existencia de los sistemas educativos nacionales, a travs de la generacin de nuevos mecanismos de regulacin y de su nueva configuracin que podran transformarlos en redes casi irreconocibles respecto de sus ancestros. Un indicador de dicha intencin refundacional es la fuerte presencia en la regin de nuevas leyes de educacin general o la adopcin de amplios planes nacionales de reforma, que incluyen principios y propuestas organizacionales, administrativas, curriculares y pedaggico-didcticas diferentes a las caractersticas de etapas anteriores(3). Numerosos autores se han encargado de investigar y de reflexionar acerca de las tendencias de transformacin y reforma educativa(4). Sin embargo, la produccin bibliogrfica muestra ciertas descompensaciones. En tanto algunos aspectos estn ms considerados, otros permanecen significativamente ausentes, o apenas si ameritan un par de pginas en el marco del tratamiento de otro conjunto de cuestiones. En trminos generales, puede decirse que se encuentran numerosos trabajos nacionales y algunos trabajos regionales acerca del qu, el por qu, y el para qu de las transformaciones y reformas (Vase por ejemplo Carnoy, M. y C. de Moura Castro, 1996 y Reimers, F., y L. Tiburcio, 1994), pero una muy escasa produccin respecto de quines y cmo las estn llevando a cabo, con qu facilidades y con qu dificultades. En este ltimo orden de ideas, se encuentran algunos intentos por narrar y reflexionar acerca de la

articulacin existente y deseable entre distintos actores a la hora de producir definiciones acerca de las polticas y estrategias a seguir en el sector educacin (Vase por ejemplo FLACSO y otros, 1995 y Coraggio, J.L., 1995); o sobre los paradigmas propios de la administracin educativa desde perspectivas conceptuales (Sander, B., 1996) pero muy pocos por describir y reflexionar qu es lo que ocurre con las prcticas de los actores en la cotidianeidad del diseo y de la puesta en prctica de las polticas educativas en los niveles superiores e intermedios de la administracin pblica. La mayor parte de las investigaciones existentes se centran en el nivel de anlisis del sistema educativo como un todo, de cada institucin escolar o de las aulas; no en el nivel de anlisis de la gestin municipal, provincial o nacional. Recientemente, algunos grupos investigaron algunos procesos especficos de la gestin pblica, tales como la incorporacin de conocimientos (Vase, por ejemplo, Brunner, J.J. y G. Sunkel, 1993 y Briones, G. y otros, 1993), y equipos responsables de alguna gestin, intentaron recuperar lo hecho introduciendo componentes de reflexin acerca de las concepciones y tensiones existentes en su accin (Vase por ejemplo Devries, O. y colaboradores, 1993). Pero, en realidad, la investigacin educativa y la investigacin acerca del Estado prestaron poca atencin a las preguntas acerca del funcionamiento cotidiano del Estado en el sector educacin. Esto resulta una seria carencia a la hora de intentar construir otro Estado, que sirva para producir otras polticas (Gurrieri, A.1987). Parecera que, al menos en lo que hace al sector educacin, las reflexiones y propuestas acerca de cmo construir otro Estado tienden a venir ms de la mano de los economistas, ms preocupados por las cuentas fiscales, que de los socilogos y politlogo de la educacin; y ni hablar de los pedagogos. Como si acaso fuera posible gestionar las reformas e impulsar las transformaciones sistmicas que son necesarias sin reforzar las miradas y la capacidad propositiva y gerencial respecto de ese cmo.

3 Vanse, por ejemplo, las nuevas leyes generales de educacin en la Argentina, 1993; Colombia, 1994; Chile, 1991; Mxico, 1993; Paraguay, 1992; o el Plan DECENAL de Educacin en Repblica Dominicana, 1992. 4 A esta altura del texto, coviene aclarar que se reserva el tmino "reforma educativa" para hacer referencia al conjunto de polticas pblicas orientadas a producir cambios en los procesos y servicios educativos, en tanto el trmino transformacin se emplea para designar los cambios que tienen lugar en ellos, ya sea o no por accin de las polticas educativas.

II. QUIEN PRODUCE LAS TRANSFORMACIONES EDUCATIVAS LATINOAMERICANAS? Los primeros estudios acerca de las transformaciones educativas latinoamericanas asuman que eran el resultado casi directo, poco influenciado y poco intermediado por otros, de la aplicacin de las leyes de los Poderes Legislativos a travs de las instituciones de los Poderes Ejecutivos. Los gobiernos generaban polticas educativas inspiradas en las leyes. Dichas polticas modificaban la realidad, produciendo transformaciones. Hace ya tiempo se sabe que en las transformaciones educativas -como en cualquier otra transformacin social- intervienen los discursos y las prcticas de numerosos actores. En este sentido, puede afirmarse que el propio diseo de las polticas educativas est fuertemente determinado por los intereses, las representaciones y las prcticas de numerosos actores, en diversos escenarios, y no slo por la actividad del Congreso y su resultado normativo. Pero adems esos escenarios, representaciones y prcticas estn inscritas en un campo que determina sus posibilidades, y al cual -por supuesto- ellas mismas codeterminan. Sin embargo, y pese a tal multiplicidad de presencias, parecera que en todos los pases de Amrica Latina son los Estados Nacionales quienes estn propiciando, articulando, liderando y determinando en mayor medida los procesos de nueva regulacin y configuracin de los sistemas educativos en forma sostenida a travs del tiempo. Los empresarios, los gremialistas, y otros actores ejercitan en el sector -ms an que los polticos que cclicamente proponen reformas- un comportamiento errtico y discontinuado: en ciertos momentos, se preocupan y ocupan de la educacin; y en otros prolongados, se despreocupan o delegan las iniciativas en los Estados Nacionales. Esto parece corroborar una hiptesis relativamente reciente de acuerdo a la cual era intil discutir si el Estado deba o no intervenir en las transformaciones latinoamericanas, porque de hecho lo hara (Gurrieri, A., 1987). El debate deba desplazarse hacia otras dos cuestiones. La primera consista en revisar qu polticas deba llevar a cabo el Estado y la segunda en revisar cmo deba transformarse a s mismo para poder cumplir con su nuevo contrato.

En relacin a la primera cuestin, las sociedades latinoamericanas deban llegar a nuevos consensos respecto de cules eran las tareas que dejaban en manos de los Estados y cules las que asumiran a travs de sus otras instituciones. La segunda mitad de la dcada de los 80 y el primer quinquenio de los 90 parece haber sido el tiempo para avanzar en el logro de un cierto protoconsenso en relacin con estas cuestiones. Amplias corrientes de opinin y los grupos hegemnicos dentro de los partidos de gobierno parecen haber coincidido en la necesidad de cambiar el foco de las prioridades respecto de las tareas que, de acuerdo a este nuevo contrato, quedaran en manos de los Estados nacionales. La prestacin directa de los servicios educativos, sin haber sido enajenada de los Estados, fue ms clara y abiertamente visualizada como una responsabilidad a compartir con la sociedad. La convocatoria a la concertacin, la informacin y evaluacin, la compensacin de diferencias y la promocin de la innovacin y transformacin pedaggica, fueron, en cambio, enfatizadas como funciones a cumplir desde los Estados. (Tedesco, J.C., 1987; Braslavsky, C., 1991 y Filmus, D., 1996). En principio, esto parece haber significado una opcin entre dos alternativas. Estas alternativas no son las mismas que se plantearon hace treinta aos. Ya no se tratara de optar entre Estado Docente o Estado Subsidiario, sino entre Estado Prescindente y Estado Promotor. En tanto el primero se constituira en recaudador y financiador de las fuerzas del mercado, el segundo se constituira en regulador y configurador de un nuevo sistema educativo. La opcin por el Estado Prescindente habra sido consistente con atribuirle una funcin de regulacin mnima, que le habra exigido focalizar la atencin en las demandas por educacin y en los resultados esperados del proceso educativo, desde una perspectiva de reactualizacin de la modernidad, sin preocupacin por sus caras oscuras (Giddens, A., 1994), representadas en el caso educativo por el desgranamiento, la repeticin, el fracaso escolar y la segmentacin. La opcin por el Estado Promotor reclama que se focalice la atencin en los marcos de referencia y en los sistemas y procesos necesarios para atender las necesidades educativas, desde una perspectiva de actualizacin de la modernidad transitada por la preocupacin -ms o menos consecuente- por superar sus caras oscuras.

Por eso presta atencin al conjunto de funciones enunciadas ms arriba incluyendo entre ellas a la promocin de la innovacin y transformacin pedaggica, ciertamente omitida en todo planteo que se oriente a construir un Estado prescindente. Pero resulta que el sector educacin de la red institucional del Estado fue creado cuando el mismo deba asumir protagnica y predominantemente la funcin de prestacin directa de los servicios. En consecuencia, la nueva concepcin acerca de la funcin de los Estados exiga una fuerte revisin acerca de su propia organizacin, sus perfiles profesionales, su relacin con los establecimientos educativos y otra serie de cuestiones. Exiga que el sector educacin de los Estados latinoamericanos no slo fuera capaz de alimentar un proceso de nueva regulacin y configuracin de los sistemas educativos; sino que fuera, al mismo tiempo, capaz de repensarse, y de volver a regularse y a configurarse a s mismo. En sntesis, se tratara de pasar de la vieja concepcin del Estado docente, propia del siglo XIX latinoamericano, a una nueva de sociedad educadora; pero reconociendo que slo puede convertirse en realidad gracias a un activo papel de los Estados Nacionales ahora concebidos como promotores, que articulan concertaciones para definir polticas, informan y compensan solidariamente; que, al mismo tiempo que asumen esas tareas, se reorganizan a s mismos para poder definir polticas y cumplirlas ms eficaz y eficientemente. Las reformas educativas de los 90 pudieron iniciarse en Amrica Latina gracias al imperativo de la necesidad y con una alta cuota de voluntarismo. En mucho casos, dicha iniciacin se realiz -como veremos ms adelante con algo ms de detalle- a travs del montaje de estructuras paralelas a las de las plantas funcionales permanentes de los Ministerios. En esas condiciones de precariedad, se han dado pasos significativos para pasar de una planificacin centrada en el Plan Libro a una planificacin situacional y operacional (Matus, C., 1987); o de acciones centradas exclusivamente en la coyuntura y en los medios, a otras que intentan equilibrar coyuntura con mediano y largo plazo y poner los medios al servicio de la resolucin de los problemas educativos de la gente. Sin embargo, es posible dudar de que esos pasos

hayan iniciado en todos los pases un proceso irreversible de reforma del sector educacin de los Estados Nacionales; y es probable que sean todava absolutamente insuficientes para sostener una transformacin modernizadora y equitativa de los sistemas educativos. Las afirmaciones precedentes pueden considerarse inscritas en una suerte de escepticismo optimista. Seguramente llamar la atencin leer esta asociacin de trminos. La misma intenta reflejar por un lado la deteccin de mltiples seales acerca de las limitaciones existentes en la dinmica de los Estados Nacionales para cumplir con las asignadas funciones de regulacin necesaria; pero, por el otro, la conviccin de que si esas limitaciones se detectan y se encaran, es posible superarlas. Si esto no fuera as, seguramente las posiciones neoliberales, que en este momento no tienen en el sector educacin la penetracin que algunos crticos de las polticas educativas latinoamericanas le adscriben, avanzaran con sus alternativas: destruccin de la educacin pblica, generalizacin del voucher, anulacin de marcos curriculares compartidos. La posibilidad de configuracin de un sector educativo dentro del Estado que asuma las funciones mencionadas no depende, sin embargo, exclusivamente de lo que ocurra consigo mismo sino, en medida importante, de lo que ocurra con todo el Estado; proceso que, por otra parte, las tendencias del sector educacin contribuirn a codeterminar. Por eso es importante examinar lo que se podra llamar la solucin dominante a los problemas existentes relacionados con la configuracin y el tamao del Estado, en primer lugar el tema de la reforma del mismo (Cosse, G., 1994). Tal como est siendo propuesta o implementada en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la principal estrategia para la reforma del Estado consiste en la reduccin de su tamao, sus roles empresario y de prestacin de servicios, as como de sus funciones de regulacin y orientacin. La misma confunde dos niveles totalmente distintos de estatalidad. El primero refiere a lo que podra ser sintetizado como la hiperdimensin burocrtica: muchos ms funcionarios que los necesarios, clientelismo, ineficiencia, corrupcin, lentitud, opacidad, carcter indiscriminadamente subsidiador del Estado, amplitud del sector empresarial pblico, etc. El segundo, consiste en el papel regulador y orientador, planificador del Estado (Cosse,cit.).

De tal modo, cuando se habla de reforma del Estado, se alude indistinta y ambiguamente al tamao y a la funcin. El sobredimensionamiento excluyente de la estrategia de reducir la hiperdimensin estatal est implcitamente articulada a la desvalorizacin del papel regulador y orientador del Estado, y a la valoracin del mercado como organizador del desarrollo. Explcita o ms a menudo implictamente, subyace la concepcin de que la crisis fiscal que recorre el mundo es atribuible bsicamente a que el Estado est sobre cargado por un espiral estructuralmente ascendente de demandas imposibles de satisfacer que llevan, tarde o temprano, a una situacin de ingobernabilidad. Por lo tanto, la nica y suficiente solucin sera achicar el Estado y privatizar los servicios pblicos. Lo primero a sealar es que a menudo -an en trabajos acadmicos valiosos- al analizar las razones del fracaso en el largo plazo de la capacidad de reproduccin expansiva del Estado de Bienestar, o de su devenir en Estado de Malestar (Bustelo,E., 1993) se anota como una de las razones centrales todos los vicios antes mencionados -y otros- de la burocracia pblica. Sin embargo, parece necesario distinguir dos niveles de tal cuestin. Por cierto, se sabe que las organizaciones complejas, y especialmente las organizaciones pblicas, tienden a garantizar su reproduccin si es preciso definiendo nuevos fines institucionales o reformulando los que le son dados desde los niveles polticos de decisin. Tambin se sabe que la burocracia pblica tiende a estructurar un conjunto de mecanismos de autoproteccin, entre los cuales la complejidad de los procedimientos y la opacidad de la informacin que maneja tienen una gran importancia (Oszlak, 1984, Crozier y Friedberg, 1990). Finalmente, se han registrado mltiples situaciones en las cuales las organizaciones burocrticas o tcnicas tienen fuertes restricciones para adaptarse a cambios en las polticas por el efecto de arrastre de lgicas y culturas institucionales construidas histricamente (Cosse,1991).Todo esto es cierto. Pero sera errneo adjudicar los problemas del aparato estatal slo a la dimensin explicativa mencionada. Esta aproximacin implica por cierto eximir al sistema poltico de la responsabilidad por tales males. Por el contrario -y es muy relevante que rara vez aparezca mencionado- buena y decisiva parte de esos problemas pueden ser imputados a lo que el sistema poltico hizo y hace de la

administracin pblica. Veamos dos ejemplos. El gigantismo de la planta de funcionarios estatales se debe fundamentalmente a que los gobiernos usaron de la administracin pblica para dar empleo que no era generado por el sistema productivo y adems ese uso se hizo en el marco, de estrategias clientelares de reproduccin poltica. Se debe tambin a la baja capacidad de la sociedad para controlar al Estado en los perodos preautoritarios. La ineficiencia del Estado puede asociarse sin dificultades a distintos factores que operan en niveles diversos. La ineficiencia de las empresas pblicas puede imputarse, entre otras cosas, a la poltica de tarifas subsidiadas -para los trabajadores y las empresas- que volvi inviables polticas de mantenimiento razonables y de reinversin tecnolgica. Tambin a la poltica de tierra arrasada de las nuevas autoridades -a veces de otro partido y a veces del mismo-. Cuando cambian los mandos polticos, cambian tambin los equipos asesores, los tcnicos, las prioridades y, a menudo, las polticas. Por otra parte, importantes sectores sociales y espacios del sistema acadmico sancionan -a excepcin de algunos pases, como tal vez Chile- la participacin en organizaciones del Estado por parte de personalidades independientes, por considerar que la misma implica un aval partidario. En consecuencia, se generan crculos viciosos como resultado de los cuales hay ms polticas de gobierno que polticas de Estado. Por lo tanto, el sistema poltico tiende a introducir factores de partidizacin, irracionalidad y arbitrariedad en la burocracia pblica. Sin mencionar los vaivenes de los regmenes desde la democracia al autoritarismo y viceversa, donde la arbitrariedad e incertidumbre es an mayor. Por eso reiteramos -en gran parte, la administracin pblica es -y probablemente continuar siendo- el resultado de lo que el sistema poltico hizo y hace de ella, adems de otros factores histricos. Por ejemplo, no pocas veces polticas de jubilaciones anticipadas, indemnizaciones, etc. orientadas a reducir el gasto en personal, producen un vaciamiento de los mejores cuadros profesionales, que tienen oportunidades alternativas en el sector privado o el extranjero; o paradojalmente, como ha sucedido en Argentina, muchos de ellos salen de la planta y reingresan como contratados porque despus de todo alguien calificado tiene que hacer algunas cosas. Lo paradjico de esta situacin es

que reingresando al Estado de esta manera resultan significativamente ms costosos porque sus honorarios comienzan a regularse por un mercado que comienza a reconocer a quienes tienen altas competencias profesionales como trabajadores simblicos y a remunerarlos en consecuencia. De todos modos, algunos de los movimientos mencionados pueden resultar convenientes desde dos perspectivas. La primera consiste en el avance de una racionalidad meritocrtica y la segunda en la reduccin del volumen global del gasto. Condicin para que estas dos ventajas comparativas valgan la pena sera que realmente se inscriban en un proceso de reforma estructural del Estado hacia un perfil de promotor altamente eficiente en el logro de los principios de calidad y equidad de los servicios. La reforma de las lgicas de funcionamiento del Estado implica abordar cuestiones como aumentar los grados de libertad de los diversos segmentos institucionales en la ejecucin de polticas y en temas como la fijacin de salarios y reclutamiento de personal, reduccin de reglamentos que regulan los gastos y especialmente los controles ex-ante, presupuestos por perodos de dos o tres aos y mayor flexibildad en los movimientos entre partidas, procedimientos rigurosos de seleccin de personal profesional, contratos de entre dos y cuatro aos, etc. (Cf. Crozier,1992). Si se observan los ejes centrales de lo que se ha dado en llamar la reforma del Estado se advierte que varios de estos problemas no estn siendo considerados con suficiente energa(5). El esfuerzo principal -ya se ha dicho- se dirige por lo general a reducir la estructura estatal, los gastos de operacin y la planta de funcionarios. Es por lo menos discutible que esto por s slo produzca efectos importantes en trminos de la eficiencia y la transparencia del Estado para cumplir sus objetivos cualquiera que estos sean. Sin embargo, en la tima dcada emergieron en este

cuadro por lo menos dos innovaciones relevantes. Las mismas se asocian a la duracin y a la composicin de los elencos de conduccin del sector educacin. Los elencos de conduccin del sector educacin, al menos en la Argentina, el Brasil y el Chile posautoritarismo tienden a durar ms tiempo en sus cargos que los precedentes. En Chile, hay equipos que ya han durado 8 aos. En el Uruguay -cuyo gobierno de la educacin consiste en un rgano colectivo y colegiado elegido con intervencin del Parlamento- han permanecido consejeros despus del cambio de gobierno de Lacalle a Sanguinetti. En la Argentina y en el Brasil, o en otros pases tales como Repblica Dominicana, la duracin de los equipos nacionales como tales ha sido bastante ms breve, pero los profesionales formados y eficientes han tendido a mantenerse en el sector, reemplazando lentamente a los funcionarios menos formados y menos eficientes. En la Repblica Dominicana, permanecen numerosos equipos profesionales despus del cambio de gobierno del Presidente Joaqun Balaguer y de la asuncin de Leonel Fernndez. Los elencos de aproximadamente un 20% de las provincias argentinas y de algunos estados brasileos tambin tienden a mantenerse en sus cargos, al menos durante un perodo electoral, pero tambin cuando se reeligen gobernadores, lo que sucede con cierta frecuencia. Esto es, sin duda, un factor de estabilidad en el desarrollo de polticas y una condicin necesaria (aunque no suficiente) para que las polticas pblicas instrumenten una intervencin estatal con objetivos de -al menosmediano plazo(6). La composicin de los equipos de conduccin del sector educacin se ha modificado considerablemente. Si bien en cada uno de los casos nacionales existen particularidades importantes, en todos ellos participan -tal como se anticipara en la presentacinciertos perfiles de trabajadores simblicos. Investigadores que han hecho su itinerario en instituciones acdemicas dinmicas o en organismos internacionales, deciden por s mismos

5 Por cierto existen excepciones que se reflejan en algunos cambios significativos. Por ejemplo, en Argentina, pueden mencionarse la generalizacin del Presupuesto por Programa y su aprobacin antes de iniciarse el ao de ejecucin, el establecimiento de sueldos razonables para el nivel de Direccin y de Coordinacin de Programas en los Ministerios, la paulatina introduccin del juicio oral, de fuerte impacto sobre la igualdad en el acceso a la Justicia rpida, el avance en la definicin del rol de planificacin, evaluacin y concertacin por el Ministerio de Educacin, el mayor control de las empresas privatizadas. 6 Es sugestivo el hecho de que por lo menos dos de los Ministros de Educacin de esta etapa hayan sido "premiados". Ricardo Lagos, de Chile ; y Jorge Rodrguez, de Argentina, han dejado sus funciones para pasar a ocupar funciones tanto o ms jerarquizadas. En ell caso del segundo, su reemplazo por Susana Decibe, quien tambin tuvo un trnsito significativo por instituciones acdemicas dinmicas, y ocupara previamente el cargo de Secretaria de Programacin y Evaluacin Educativa, da clara cuenta de la voluntad de continuidad en el sector educacin.

ingresar a la poltica a travs de cargos electivos o son convocados por gobiernos de distinto perfil poltico e ideolgico ( Alfonsn, Menem, Sanguinetti, Aylwin, Frei, Borja, Balaguer, Fernndez, etc.) como Ministros, Secretarios, Directores de Programas, etc. Un ejemplo de fuera del sector educacin lo constituye el nombramiento de Domingo Cavallo al frente del Ministerio de Economa de la Argentina, quien convoca a un nmero importante de funcionarios provenientes de otro circuito de instituciones acadmicas giles; por ejemplo el IERAL, de la Fundacin Mediterrnea, nutrido por egresados de Universidades norteamericanas de alto prestigio. Alguno, como Fernando Henrique Cardoso, realiza una carrera poltica que termina en la Presidencia. En lo que a la convocatoria para puestos ejecutivos se refiere, no se tratara siempre con esto -necesariamente- de una estrategia de mejorar la capacidad profesional instalada en el aparato estatal -an cuando se combine con otras de efecto parcial-, sino fundamentalmente de algo as como incrustar en los niveles de decisin a estos ex-acdemicos o funcionarios internacionales, otorgndoles mrgenes relativamente significativos de libertad y de recursos. Conviven en esos espacios con colegas reclutados meritocrticamente de otros espacios, tales como escuelas innovadoras, la propia poltica y estructuras intermedias de gestin. Lo hacen tambin en muchos pases con otros reclutados de acuerdo a una lgica clientelar o corporativa, de acuerdo a viejas prcticas que no han dejado de existir y de ser exigidas(7). Sin embargo, y pese a todo, la innovacin no deja de ser importante en trminos de las tradiciones de reclutamiento de los equipos ejecutivos del sector educacin, habitualmente procedentes de leales grupos partidarios. Mas, en general, podra sealarse que esta persistente tendencia a la incorporacin de trabajadores simblicos, en particular de los investigadores o pedagogos reformadores puede visualizarse como una forma poco tradicional y, por lo tanto, innovadora, de renovacin en los partidos. Sobre una tradicin en la que era frecuente que para tener cargos en el sistema decisional pblico se

privilegiaran la lealtad, el esfuerzo y la antigedad partidaria, se sobreimprime la prctica de premiar la produccin y la imaginacin intelectual y pedaggica. Esto implica, adems, abrir un espacio a la innovacin y a la creatividad que -se supone- estos nuevos actores pueden generar. Por otra parte, esta innovacin no deja de introducir, junto a las nuevas oportunidades, nuevos conflictos y tensiones, que tienen en cada pas y sector sus especificidades. En un contexto donde el discurso hegemnico de una parte significativa de los grupos de poder asimila reforma con achicamiento del Estado, prestando poca atencin a la necesidad de que exista un nuevo Estado con nuevas y fortalecidas funciones, o al cambio en las lgicas de funcionamiento del mismo aparece, paradojalmente, esta nueva realidad: se establece un protoconsenso social respecto de las nuevas funciones que el Estado Nacional tiene que cumplir en el sector, y un nmero nada desdeable de intelectuales pasan de focalizar su trabajo en la explicacin, a la accin; transformndose en trabajadores simblicos, que en una adecuada articulacin con otros- pueden contribuir a gestar a ese Estado con sus nuevas funciones como un actor clave de los procesos de reforma educativa para una transformacin democratizadora. Desde ese nuevo rol, discriminan una cantidad de obstculos pero tambin una serie de elementos facilitadores de las reformas y las transformaciones educativas.

III. COMO SE PRODUCEN LAS REFORMAS EDUCATIVAS DE LOS 90? Nadie puede hoy dudar que realmente en Amrica Latina existen los procesos de transformacin y de reforma educativa a los que se ha hecho referencia en pginas anteriores. La presencia de un proceso de transformacin y de reforma al interior de las instituciones estatales encargadas de impulsarlas son, en cambio, ms all de las dos caractersticas sealadas -mayor continuidad y cambio de perfil de los equipos de gobierno- menos evidentes. Sin embargo, esas dos

7 Resulta interesante la lectura de un reclamo en un diario de Buenos Aires porque la gestin electa para el gobierno autnomo de la ciudad decidi solicitar su Currculum Vitae a los candidatos a cargos tcnicos, lo cual desat plemicas y resistencias entre los lderes barriales partidarios, que se conconsideraban con derecho a ejercerlos por sus mritos como movilizadores de la campaa electoral que provoc la victoria

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caractersticas, combinadas con la necesidad de rendir cuentas, siempre presente en las sociedades democrticas, y con el hecho de que haya "algo para hacer"(8), han ido configurando ciertas tensiones en el accionar de las instituciones encargadas de conducir las reformas educativas, que -de resolverse satisfactoriamente- pueden constituir la iniciacin de una dinmica de innovacin permanente en el seno del aparato estatal. Dichas tensiones pueden reconstruirse apartir de identificar aspectos en conflicto que no deberan asumirse como dilemas. Esto quiere decir que el estilo de gestin a construir debera asumir que existe el problema de compatibilizar, articular, o armonizar cuestiones que permanentemente parecen colisionar. De la efectiva articulacin de esas cuestiones puede depender la viabilidad de las reformas y su impacto para direccionar y articular las transformaciones. Por eso cada una de las tensiones encierra un desafo, cuyo mayor o menor grado de superacin condicionar en alguna medida el tipo de reforma y de transformacin educativa que tendr lugar en cada pas, ya que "La reforma no es un objeto que pueda ser instalado en un lugar determinado, ni tiene propiedades esenciales que estn esperando ser descubiertas" (Popkewitz, Th., 1995:p.41), sino el resultado de la particular dinmica que establecen los actores en torno a las cuestiones de la agenda.

Las gestiones de desjerarquizacin cognitiva se asociaban a lo que se dio en llamar vaciamiento de contenidos significativos de las escuelas y colegios y a una visin de la democracia como un conjunto de reglas de juego vinculadas fundamentalmente a la participacin de los actores y no a la eficacia de dicha participacin en orden al mejoramiento de la calidad de vida. Desde esa visin, era consistente que en las primeras etapas de la recuperacin democrtica en Amrica del Sur se prestara ms atencin a las modificaciones en las pautas o reglamentos de convivencia, por ejemplo en los casos argentino y uruguayo; y en algunos estados del Brasil, que a las cuestiones asociadas a la distribucin y enriquecimiento de saberes. Por otra parte, dichas gestiones perciban tambin los estragos causados en la educacin por el empeoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de significativos sectores de la poblacin. En consecuencia, visualizaban claramente la necesidad de garantizar oportunidades educativas equivalentes a partir de la compensacin de diferencias, a travs de programas estatales que proveyeran a los alumnos de sectores populares de aquellos elementos imprescindibles para participar de procesos educativos razonablemente exitosos: tiles, libros, cuadernos, etc. En dicho contexto se entiende que, en algunos pases, por ejemplo durante el primer gobierno de la recuperacin democrtica chilena, se prestara especial atencin al diseo de programas compensatorios. Los avances en las elaboraciones conceptuales de la sociologa crtica de la educacin y del cognoscitivismo pedaggico, por un lado, y el primer plano alcanzado en la opinin pblica por las teoras acerca de la sociedad del conocimiento, por el otro; contribuyeron a resignificar el contrato del sistema educativo y de las escuelas con los contenidos y, en particular, con el conocimiento. Este nuevo contexto ideolgico oblig a un cambio en los nfasis de las gestiones educativas que, poco a poco, fueron ubicando en el centro de sus preocupaciones al conocimiento. Probablemente sea precisamente este cambio el que est a la base de la convocatoria a losintelectuales reformadores y de la disposicin

1. Las tensiones acerca de la funcin de la educacin En una investigacin acerca de la conduccin educativa al comienzo de la reconstruccin de la democracia en Amrica del Sur, llevada a cabo en uno de los pases de la regin, se caracteriz a la misma como de desjerarquizacin cognitiva (Braslavsky, C. y G. Tiramonti, 1990). El estilo de gestin calificado de ese modo consista en que los actores responsables del diseo, la ejecucin y evaluacin de las polticas educativas tendan a atribuirse funciones vagas e indeterminadas, desvinculadas de los procesos de transmisin de conocimientos.

8 En un comentario incidental, otro investigador y profesor universitario - Carlos Mundt, en este caso proveniente de la agronoma - reflexion a cerca de la diferencia que hay entre las gestiones que tienen que "hacer algo" para justificar su permanencia; y las que tienen "algo para hacer", porque existe una necesidad detectada y una poltica diseada para atenderla. La gran ventaja del escenario educativo latinoamericano es que hay, sin lugar a dudas, "algo para hacer".

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para asumir responsabilidades conjuntamente con ellos. Sin embargo, y probablemente en beneficio de un equilibrio en la bsqueda de los objetivos de calidad y eficiencia con los de equidad y eficacia, la rejerarquizacin cognitiva por parte de las gestiones educativas, coexiste con la presencia de otra serie de preocupaciones tales como la compensacin de diferencias. A la hora de decidir y ejecutar las polticas educativas, la compatibilizacin de estas cuestiones, generalmente enfatizadas por diferentes sectores de la gestin, es uno de los desafos a enfrentar. 2. Las tensiones entre consenso social y eficiencia

orientadas desde el Estado para transformar la educacin, y de la orientacin de esas polticas, as como de su carcter prioritario en el conjunto del gasto pblico. Esto -sumado a las comparativamente ms favorables tendencias econmicas- facilita la conquista de porcentajes relevantes del presupuesto para esta finalidad, y disminuye la energa puesta en arduos debates con actores extraestatales claves en la educacin de casi todos los pases de la regin, por ejemplo con la Iglesia Catlica, as como de segmentos de otras reas del Estado y del gobierno. La falta de un fuerte consenso explcito acerca de la necesidad de producir un cambio educativo en el Uruguay impuso a las propias autoridades del sector al comienzo del segundo gobierno de Sanguinetti, la necesidad de hacer campaa pblicamente para que el Parlamento aumentara los recursos para la educacin que estaban previstos en el Proyecto de Presupuesto del Poder Ejecutivo. La ausencia de consenso entre la jerarqua de la Iglesia Catlica y los sectores afines a la educacin laica, as como la pretensin de sectores de la primera de imponer una orientacin fundamentalista a los contenidos curriculares de la Argentina, impuso a las autoridades del sector de este pas, la necesidad de destinar durante casi un ao un volumen significativo de energa a numerosos debates pblicos y privados y a un sinfn de negociaciones para encontrar formulaciones que pudieran ser razonablemente aceptadas por parte importante de los sectores involucrados y afectados por la reforma educativa. La segunda dimensin en lo relativo a la implementacin consiste en que muchas veces los gremios -hay excepciones altamente significativas, como por ejemplo la Asociacin Dominicana de Profesores- han sido opositores o crticos no constructivos de los procesos de reforma(9). Por lo general, esa oposicin responde a que los procesos de reforma implican en algn momento un cambio en las reglas de juego histricas del sistema educativo, por ejemplo la inamovilidad de los cargos, la antigedad como criterio central de premio salarial, la exigencia de capacitacin,

Se ha propuesto aqu que la rejerarquizacin del conocimiento como elemento central de las reformas de los 90, y como una de las columnas vertebrales que orienta los procesos de seleccin y la actuacin de los funcionarios del sector, deviene de la existencia de un fuerte consenso social acerca de la importancia del conocimiento. Sin embargo, ms all de esta cuestin de alto nivel de abstraccin, el grado de consenso societal acerca de la necesidad de la reforma educativa es diferente en los distintos pases de Amrica Latina. El mismo determina, por un lado, una parte importante de la viabilidad de las reformas as como de su alcance y, por el otro, el tipo de acciones a las cuales deber ser afectada una porcin significativa de la energa institucional. En efecto, en los casos en los que no hay un consenso fuerte en el conjunto de los actores estatales y extraestatales que intervienen en el escenario educativo, es necesario consumir un volumen importante de energa institucional y de tiempo en la conquista de los montos necesarios de presupuesto educativo y en el manejo de las tensiones, las fricciones y los conflictos implicados en cada rea objeto de polticas. Es posible que, en este momento, Chile sea el pas donde existan ms altos niveles de consenso respecto de la necesidad de polticas educativas

9 En Uruguay, el gremio de la enseanza secundaria ha expulsado a docentes que colaboraron con actividades de la reforma, entre ellos a un dirigente histrico y que haba estado preso y exiliado durante el rgimen militar.

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el cambio en el sistema de acreditacin de la situacin de enfermedad, etc. Algunos de estos cambios, en particular el primero, son fuertemente temidos en contextos de desocupacin e inestabilidad laboral creciente, como son los de numerosos pases de la regin. Revertir esa situacin es extremadamente difcil en un contexto de desconfianza derivado de la constante presin por profundizar el ajuste fiscal, y requiere adems de tiempos de los que a veces en la bsqueda de resultados rpidos se cree no disponer. Persiguiendo una supuestamente posible eficiencia inmediata se omite insistir en la bsqueda de consensos con actores significativos de la cotidianeidad escolar, con lo cual en ocasiones se pierden oportunidades de construir condiciones para una real eficacia a travs de procesos menos rpidos pero, a la larga, tambin ms eficientes. Obtener equilibrios razonables entre la construccin de consensos y la ejecucin eficiente de las polticas educativas es el segundo de los desafos a encarar. El mismo se asocia adems a otro grupo de tensiones. Se trata de las que existen entre la tentacin de los Estados nacionales de volver a ejecutar por s, y la necesidad de lograr la movilizacin de una gran diversidad de actores en los procesos de transformacin educativa. 3. Las tensiones entre ejecutar y e instrumentar. dinamizar

En las ltimas dcadas, dicho conjunto de actores se ha diversificado y cada uno de ellos ha crecido en protagonismo. En muchos pases, el sector privado ha crecido. Las municipalidades tienden a involucrarse ms fuertemente en el sector. En el caso de los pases federales, los Estados o provincias adquirieron una mayor presencia. Por otra parte, el proceso de recuperacin de una funcin para el Estado Nacional parece generar, en un primer momento, una necesidad de ejecucin directa de acciones hacia los establecimientos educativos. En los pases donde ellos no estn a cargo de la prestacin directa de los servicios, por ejemplo en la Argentina, el primer impulso consiste en reinventar acciones que beneficien directamente a las escuelas, evitando la intermediacin de las administraciones provinciales. Se trata de buscar una conexin inmediata entre los organismos del Estado Nacional y cada una de las unidades escolares. Esta bsqueda es alentada fundamentalmente desde algunos funcionarios de extraccin y con roles predominantemente polticos, probablemente porque las acciones directas con las escuelas aparezcan como aqullas que pueden ser ejecutadas ms rpidamente, an antes de que se avance en consensos para las polticas nacionales de mediano y largo plazo, y -al mismo tiempo- como aqullos que permiten una ms rpida capitalizacin electoral. Esa generacin de polticas de ejecucin directa tiene muchas facetas. Permite, efectivamente, dinamizar con relativa rapidez a un conjunto de establecimientos y actores. Pero, al mismo tiempo, puede iniciar un foco de resistencia por parte de aquellos otros actores -administraciones provinciales, directores- que haban sido depositarios de poder en anteriores procesos de delegacin del mismo al calor de la enajenacin de responsabilidades por parte de los Estados en perodos previos. Por otro lado, aparecera como contradictoria en relacin con las propuestas de descentralizacin y de fortalecimiento de la autonoma de las instituciones educativas. Como alternativa se propone que el Estado nacional dinamice e instrumente a todos los otros actores del escenario educativo, lo cual quiere decir que asuma realmente las funciones mencionadas ms arriba a travs de acciones de investigacin y desarrollo, de capacitacin de funcionarios intermedios y de asesoramiento; ms que de ejecucin directa en los

La cuestin de la construccin de consensos en el marco de la transformacin educativa no se agota con el logro de acuerdos respecto de qu hacer o de qu ensear, sino que abarca todos los aspectos vinculados a las tomas de decisiones y a la ejecucin de las polticas educativas. Supuesto el logro de un acuerdo respecto del hecho de que los sistemas educativos existen en funcin de un contrato social que les impone la distribucin y generacin de condiciones para la reproduccin y acrecentamiento de conocimientos, en el marco de ciertos modos de hacer propios de la modernidad y de valores democrticos compartidos; y la existencia de consensos relativamente amplios respecto de qu quiere decir ese contrato, es necesario construir efectivamente el lugar del nuevo Estado en el escenario educativo, en el medio del conjunto de actores que se articulan al mismo acuerdo.

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establecimientos educativos. Esta alternativa es promovida en mayor medida por aquellos funcionarios con mayor trayectoria en la investigacin y en la capacitacin, entre ellos por la mayor parte de los intelectuales reformadores y, en algunos casos, por funcionarios con experiencia en espacios descentralizados o en gestiones estaduales o provinciales, que mantienen una doble perspectiva: la del rol que ocupan en los organismos centrales y la del rol que ocupaban en la conduccin estadual o provincial. Otros funcionarios de origen estadual o provincial demoraran, en cambio, un cierto tiempo hasta percibir la diferencia en las posibilidades de uno u otro rol, y tenderan a intentar recrear el tipo de actividades que desempeaban exitosamente en sus lugares de origen, sin avizorar otro tipo de constelacin para los nuevos Estados nacionales. El desafo consiste, en este caso, en seleccionar adecuadamente algunos programas y reas para la intervencin directa, pero concertada con otros actores, sin que esto inhiba o distraiga de la necesidad principal de dinamizar e instrumentar al conjunto de los actores que intervienen en los procesos de transformacin; tratando de que las acciones de intervencin directa sirvan para dar satisfaccin al contexto de referencia de las autoridades polticas, cumpliendo los requisitos de calidad acadmica que exigen los contextos de referencia de los trabajadores simblicos y de seguridad jurdica y administrativa que concitan la satisfaccin de las plantas permanentes. A partir de lo desarrollado hasta aqu, se puede percibir que las tensiones mencionadas, y otras, tienen que ver con los variados contextos de referencia hacia los cuales tienden puentes la diversidad de actores que coexisten y cooperan en los procesos de gestin de las reformas educativas. 4. Los tensiones derivadas de la conexin con diferentes contextos de referencia. En efecto, y planteado muy esquemticamente, en tanto los funcionarios con responsabilidad poltica (Ministros, Secretarios, etc.), tienen como su principal contexto de referencia al gobierno y al sistema

poltico, los intelectuales insertados en otras funciones del Estado tienen como su principal contexto de referencia al sistema acadmico y al sector de la opinin pblica, integrado por sus antiguos lectores. Los pedagogos reformadores tienen como su marco de referencia a las escuelas, y a los estratos intermedios de la conduccin. Los funcionarios de larga trayectoria en la administracin pblica, y el segmento administrativo en general, suelen tener como principal contexto de referencia al sistema normativo. Una de las primeras cuestiones que llaman la atencin a los analistas simblicos cuando interactan con los funcionarios de origen o -al menos- de larga trayectoria poltica, es el anlisis de todo lo que se les propone desde la perspectiva del Gabinete y del Presidente respectivo. Estos nuevos miembros de las gestiones educativas, en ocasiones, tienen la sensacin de que las reformas educativas se producen para 10 o 12 personas, cuyas evaluaciones de las tendencias y de los hechos, a veces, tienen ms peso a la hora de ponderar las polticas a seguir que las de cualquier otro grupo o sector que las da a conocer a travs de la prensa independiente. Por otra parte, una de las peculiaridades que sienten que les es discutida desde los perfiles de origen ms poltico es su baja disposicin a la negociacin de principios, en aras a la viabilidad de los proyectos. Por ltimo, el hecho de que el principal contexto de referencia de los funcionarios de las reas administrativas y contables, y de muchos docentes devenidos en tcnicos (10), sea el sistema de reglas y rutinas procedimentales, hace que prefieran seguir las normas, aunque stas impidan, retarden o dificulten la ejecucin de las polticas. Una consecuencia frecuente de esta conocida lgica de la burocracia pblica radica en la enajenacin de responsabilidades por los resultados. De acuerdo al testimonio de varios de los entrevistados en distintos pases, los funcionarios de las plantas permanentes de los Ministerios -siempre hay excepciones- suelen no sentirse responsables por el resultado de sus acciones, sino slo por el cumplimiento de las normas; en tanto los funciona-

10 En casi todos los pases de Amrica Latina, el universo del cual se seleccionaba a los especialistas para las oficinas tcnicas de los Ministerios de Educacin eran los docentes. Tendencialmente al cumplir una cierta antigedad, y por criterios ms meritocrticos, por ejemplo en el Uruguay, o ms clientelares, en la Argentina; un cierto nmero de maestros y profesores acceda a las oficinas de planeamiento, currculum, evaluacin, etc. Parafraseando a la metodologa de la investigacin social, puede plantearse que en un primer momento muchos de estos perfiles cayeron en "falacias de nivel de accin", operando en los Ministerios como si estuvieran en escuelas. Ms recientemente, el nuevo contexto permiti seleccionar de otra manera a perfiles del mismo origen, capaces de distiguir las especificidades de cada nivel de accin. Son quienes aqu se ha denominado los "pedagogos reformadores".

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rios de origen poltico o intelectual, tienden a preferir violar o cambiar las normas, antes que arriesgar el resultado de las polticas o la misma puesta en prctica de los proyectos. Por otra parte, los contextos de referencia de los funcionarios polticos y burocrticos hacen que ni unos ni otros tiendan a utilizar los resultados provenientes de las investigaciones empricas ni de la comparacin internacional. Para los primeros, son ms importantes las opiniones del sentido comn instalado en su contexto de referencia. Para los segundos, la consistencia de las propuestas con lo preexistente. Pero, en tanto los primeros tienen ms flexibilidad para introducir nuevas fuentes de informacin y maneras de analizarla, los segundos tienden a resistirlas como forma de acrecentar el monopolio que ejercen sobre la informacin existente, su forma de presentarse, sus mtodos de produccin, etc. Perciben que, en tanto no se ample el espectro de informacin disponible en un determinado momento, su fuente de poder permanecer inalterada. Por otra parte, su control acerca de normas, procedimientos y rutinas, procurando que los otros actores estatales permanezcan en la incertidumbre, define un segundo nivel de ejercicio de poder (Crozier, M., y E. Friedberg, cit. y Oszlak, O., 1984). A su vez, los intelectuales reformadores tienden a producir nueva informacin, a relacionar las variables que la configuran de nuevas maneras, en fin, a producir nuevo conocimiento. Con todo esto perturban a la estructura administrativa-contable y a los mandos medios tradicionales, por decirlo as, y generan en ocasiones expectativas excesivas respecto de los productos y procesos que pueden proveer, ya que la informacin sin adecuados procesamientos polticos, estratgicos y administrativos no es nunca por s sola un insumo suficiente para garantizar ninguna gestin. Los intelectuales, por su parte, a veces, carecen de sentido de la empata con los polticos, sus urgencias, y sus problemas de manejo de restricciones o condicionamientos generados en el sistema gubernamental o poltico. El desafo consiste en este caso en compatibilizar las valencias hacia los distintos contextos de referencia, en diversificar las fuentes de informacin y en consecuencia de poder. Esto no siempre es sencillo, particularmente porque atender a estas cuestiones implica un manejo sumamente complejo de tiempos diferentes.

5. Las tensiones entre los tiempos polticos, profesionales y burocrticos. Una nueva mirada sobre el proceso de decisiones especfico de las reformas educativas latinoamericanas de la dcada de los 90 permite especificar algunas de las ideas centrales generadas en la teora de las decisiones pblicas. A menudo, los procesos de decisiones son visualizados como una secuencia en trminos de identificacin de problemas, generacin de stos como una cuestin pblica, ingreso a la agenda de decisiones mediante un complejo juego de diversos actores pblicos y privados, y decisin. Sin embargo, esa nueva mirada sugiere que los procesos no son tan lineales, y que hay diversos itinerarios para llegar a la decisin, y luego al proceso de implementacin, de acuerdo al contenido sustancial de la misma y a la trama especfica de actores que se configura en cada caso. A veces, los costos no monetarios (tiempo, energa, negociaciones, etc.) son tan altos y/o compleja la red de actores -pblicos o privados- a involucrar para que la decisin tenga el consenso o respaldo suficiente, que finalmente la decisin no se toma, o se la toma cuando ya ha pasado la mejor coyuntura para hacerlo. Esto implica que se requiere de un buen acoplamiento entre los niveles polticos y tcnico-profesional para no consumir energa poltica y profesional intilmente y para encontrar los mejores itinerarios para cada proceso decisional. Una de las principales tensiones para conseguir dicho acoplamiento parece radicar en la existencia de cuatro tipos de tiempos cuyas lgicas son distintas: los tiempos polticos, los tiempos tcnico-profesionales, los tiempos burocrticos y los tiempos pedaggicos. Los tiempos polticos se definen a partir de los objetivos y tcticas del Gobierno o del Ministro de Educacin en el contexto de las relaciones de fuerzas polticas, las necesidades de consolidar o establecer posiciones en funcin de las acciones de otros actores polticos, o de tensiones generadas con actores corporativos. Por otra parte, los tiempos polticos se rigen por calendarios externos a los procesos de reforma y transformacin educativa y estn asociados a las agendas electorales. Los tiempos tcnico-profesionales se definen como el recorrido requerido para construir determinado producto del conocimiento convincente por el aval

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emprico y argumentativo que pueda acompaarlo, dndole mayor legitimidad y consistencia. Este recorrido tiene aparentemente poco que ver con las agendas electorales o, ms genricamente, con los tiempos polticos. Sin embargo, su falta de acomplamiento a ella, por ejemplo a travs de la ausencia de etapas autocontenidas que coincidan con la previsin de cambios en los elencos gubernamentales, puede llevar a perder grandes inversiones de tiempo y de dinero, por la incapacidad de demostrar ante los nuevos elencos la necesidad y viabilidad de continuar con ciertas polticas y estrategias. Los tiempos burocrticos se definen como el recorrido requerido para cumplir con todos los pasos definidos por las normas, sin correr riesgos administrativos ni jurdicos. En una investigacin ya citada (Braslavsky, C. y G. Tiramonti, 1990) se pudo detectar que el miedo al sumario tiene una fuerte presencia entre los funcionarios de carrera. En el contexto de ajuste estructural existente en la Argentina, por ejemplo, dicho temor se acrecienta hasta orientar un gran conjunto de acciones hacia el inmovilismo. Cuando las alianzas poltico-tcnicas son slidas y perdurables en el tiempo, es posible conquistar a importantes sectores de la administracin y utilizar su saber acerca de las normas y procedimientos, en tanto que lo que suele suceder es que otro sector se siente marginado de los procesos desencadenados, deserta, o termina agrupado en suertes de bolsones de ineficiencia que se transforman en receptores de funcionarios refractarios a los cambios. Los tiempos pedaggicos se definen por el recorrido que requieren los actores de la cotidianeidad escolar para procesar y resignificar las polticas educativas y utilizar los marcos de referencia, sistemas e informaciones emergentes de la dinamizacin del Estado, para una nueva configuracin del sistema educativo para promover en su seno procesos de genuina innovacin, que vayan ms all del cumplimiento formal de nuevas normas y requisitos. Son generalmente los ms largos de todos y los menos contemplados en los procesos decisionales de los Estados. El desafo de compatibilizar los tiempos polticos, los tiempos tcnicos, los tiempos burocrticos y los pedaggicos es una de las cuestiones que requiere mayor inversin de tiempo y de energa institucional. En ocasiones, los requerimientos de inversin son tan altos que se evitan y las decisiones no se toman.

En otros casos, las decisiones se toman sin realizar dicha inversin. Ms an, se toman una cantidad de decisiones superiores a la capacidad tcnica de ejecutar todo lo necesario para acercarlas a las escuelas y para utilizarlas en beneficio de una mejor cotidianeidad educativa. Como parecera que el nmero de decisiones que se pueden implementar en un cierto perodo de tiempo es limitado, la consecuencia de esta segunda alternativa es que se termina demorando o volviendo ineficientes a todas o a gran parte de ellas. 6. Las tensiones entre el cumplimiento de las normas y la accin.

Al inicio de la dcada de los 90, las instituciones orientadas hacia la definicin y ejecucin de polticas pblicas en el sector educacin se regan por una serie de rutinas y procedimientos burocrticos generados en dcadas anteriores, y poco modificados. Dichas rutinas y procedimientos fueron creados en relacin con sistemas educativos poco expandidos, Estados solventes y relativamente giles, y sociedades poco capaces de satisfacer necesidades educativas sin el concurso de esos Estados. Consistan en numerosas etapas y controles previos para la ejecucin del presupuesto, partidas presupuestales muy rgidas que permitan pocos movimientos de compensacin, el criterio impuesto por los Ministerios de Economa de que lo que no se gasta en un ejercicio se pierde, y de que lo que se ahorra va a rentas generales, la existencia de reglamentaciones que slo conocen quienes las aplican, con lo cual los ejecutores nunca saben bien cuales son las reglas de juego, etc. La primera dificultad que toda esta maraa de cuestiones ofrece a los nuevos funcionarios de origen poltico, acadmico o pedaggico, es que pocas veces alguien les explica algo. En ninguno de los organismos de decisin y ejecucin de polticas educativas con los que se ha tomado contacto existe el procedimiento del briefing, al estilo de los organismos internacionales, o una pasanta previa como en los pases europeos. Conscientes de la necesidad de superar esta situacin algunas gestiones han iniciado la prctica de esperar a sus sucesores o de acercarse a sus predecesores, con el propsito de realizar un traspaso ordenado de gestiones. Sin embargo, muchas veces ha ocurrido que quienes realizaron el perodo de conocimiento previo a la toma de posesin del cargo, resultan no ser confirmados a la hora de asumirlo; o que quienes estn finalizando la gestin, terminan llevndose a sus casas una parte significa-

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tiva de la informacin y de la documentacin ms relevante. De todos modos, con el tiempo, la mayor parte de los funcionarios de origen poltico o acadmico que persisten en sus funciones, encuentran la forma de funcionar con la maraa burocrtica, en casos de baja productividad; o de eludirla, en casos de alta productividad. Las peculiaridades en la forma de lograr eficiencia con el contexto normativo existente dependen fuertemente de cada caso nacional. Entre las formas de eludirla, se encuentran el recurso al financiamiento externo, o -en ms de un caso- la lisa y llana violacin de las normas de acuerdo al principio de que lo que importa es que sea moral y no que sea legal. Esto hace que parte importante del nuevo funcionariado se sienta permanentemente en situacin de libertad condicional, porque tiene ms computadoras de las que legalmente podra haber comprado, o porque financi viajes con fondos de viticos, o porque no realiz las convocatorias con el tiempo y las formas predeterminados. En el caso uruguayo, por ejemplo, donde la corrupcin es muy inferior a la existente en pases como la Argentina o la Repblica Dominicana, algn caso de ejercicio de este tipo de libertades fue fuertemente castigado por la justicia en algn perodo anterior, en tanto nunca lo fueron casos de inaccin. Para los funcionarios de origen acadmico o poltico, esto implica que en ciertas circunstancias corren adems riesgos de imagen en contextos en los cuales a la opinin pblica le puede resultar difcil discriminar ante un incumplimiento normativo, si est motivado en la bsqueda de eficiencia o equidad o en la de beneficios personales, partidarios o grupales reidos con la tica(11). Adems de los riesgos jurdicos y de imagen que se corren, la persistencia de normas de procedimiento inadecuadas para una gestin eficiente es una fuente permanente de perturbaciones, tensiones y, en definitiva, de distraccin de energa institucional que en algunas situaciones puede representar costos monetarios y no monetarios importantes. A

menudo, esta cuestin acta sobre la friccin entre el tiempo poltico y el tiempo profesional, prolongando al ltimo y aumentando el clivaje entre ambos, por cierto, con un agravante. En realidad, de los cuatro tiempos que se interceden en los procesos de gestin de las polticas educativas -el poltico, el profesional, el burocrtico y el pedaggico- el nico programable es el profesional. El poltico no lo es por depender de variables externas al mbito institucional educativo, el burocrtico porque los profesionales, y a menudo tambin los funcionarios polticos, trabajan en la incertidumbre respecto de las restricciones burocrticas, y el pedaggico porque en l intervienen variedad de actores con sus respectivas y dismiles subjetividades. Sin embargo los profesionales y los polticos son los nicos que tienen el inters y eventualmente el poder para remover esas restricciones burocrticas, cuestin que logran en algunos pases, como Chile, con ms velocidad que en otros. De todos modos, se debe reconocer que en todos los casos las gestiones a cargo de las reformas educativas de los 90 estn logrando que predomine el polo de la ejecucin por sobre el polo de las restricciones normativas. El riesgo mayor que esto implica en un contexto de baja renovacin de las normas desde el objetivo de facilitar las reformas, es que muchas veces es a travs de una suerte de omnipotencia por el hacer que implica un fuerte desgaste y cierto acostumbramiento al desprecio normativo, altamente inapropiado en los contextos de corrupcin existentes en numerosos pases de la regin. En efecto, la sospecha de la opinin pblica a la que se ha hecho referencia es fundada, en tanto as como se violan normas para ejecutar las reformas se pueden violar para lograr beneficios personales no pertinentes, para traficar influencias o, en el peor de los casos y en algunos pases, lisa y llanamente para robar. Por eso, el desafo consiste, en este caso, en redefinir todos los procedimientos y mtodos para establecerlos ms giles, transparentes y pertinentes para una ejecucin decentralizada de programas y proyectos con control de resultados y auditoras ms que con minuciosos controles previos de pasos

11 Un tpico "intelectual reformador" que se desempeo como Ministro del Presidente Alfonsn habra aceptado que en su rea se estableciera un mecanismo de compensacin de ingresos entre personal contratado y personal de planta a travs de la creacin de un "banquito". Cuando se contrataba a un profesional, se acordara con l que un porcentaje de los honorarios se depositara en una suerte de cuenta interna para redistribuirlo entre el personal de la planta permanente cuyos ingresos fueran muy inferiores . La cuestin se hizo pblica y hubo quienes desde los medios comunicacin intentaron presentar este hecho como un caso de corrupcin de la conduccin poltica y de los funcionarios de planta, asimilable a otros que sin duda perseguan propsitos de enriquecimiento ilcito personal.

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incumplibles, tales como -relatado para el caso uruguayo- la provisin de nmeros de cdulas de cientos de encuestadores informada como requisito luego de realizada la tarea y para que cada uno de ellos cobrara unos pocos dlares. 7. Las tensiones entre la necesidad, la disponibilidad y la utilizacin de competencias y conocimientos. Todos los investigadores reformadores y buena parte de los dems trabajadores simblicos ocupados en el sector educacin de los Estados Latinoamericanos; coinciden en sealar la necesidad de contar ellos mismos y sus colegas y miembros de equipos con una serie de competencias profesionales que pocos han desarrollado: polivalencia, audacia para enfrentar desafos, apertura multicultural y capacidad de discernimiento para transferir experiencias de otros pases y contextos, dominio de idiomas extranjeros, capacidad para comunicar proyectos y resultados a diferentes pblicos y con distintos lenguajes, percepcin de la necesidad y consecuencia en la presupuestacin de toda nueva iniciativa, disposicin y habilidad para negociar, entrenamiento para trabajar en equipos multidisciplinarios, capacidad de diseo, seguimiento y monitoreo de procesos complejos. Coinciden tambin en sealar que esas capacidades no se aprenden a travs de ningn estudio sistemtico, y tampoco a travs de la experiencia en el desempeo de funciones pblicas, tal como se ejercan hasta hace muy poco tiempo. Por otra parte, los pocos estudios que existen acerca de la utilizacin de resultados de investigaciones en la generacin y puesta en prctica de polticas educativas, sealan que son pocas las investigaciones que se utilizan entre los pedagogos y los polticos, entre otras razones porque las que se producen se diseminan entre productores y no entre potenciales usuarios, o porque tienen otros propsitos y no -pese a lo declarado- el de orientar la toma de decisiones. En realidad, la baja utilizacin de resultados de investigacin entre algunos de los actores de las reformas puede asociarse a un problema mucho mayor, como es la relacin entre la accin y la investigacin en el campo de la educacin. La misma es sumamente conflictiva y contradictoria (Vase por ejemplo Briones, G., y otros, 1993). Quienes estn en la accin suelen desarrollar cierta tendencia re-

fractaria hacia la utilizacin de cierto tipo de resultados de investigacin, que sostengan una crtica abierta hacia su prctica y sus resultados. Este fenmeno -muy conocido y resaltado cuando se tratan temas relacionados con la docencia, por ejemplo- no es ajeno a los decisores de polticas pblicas, en especial a quienes tienen otros contextos de referencia que no son el acadmico. Por otra parte quienes en el contexto de la posibilidad de movimiento hacia la accin han decidido permanecer en la investigacin acadmica suelen sostener en ms de un caso nacional -como lo seala Csar Coll en la cita transcripta al comenzar este texto y Jos Joaqun Brunner en la obra tambin citadasu supuesto monopolio de la capacidad crtica. Esto tensiona hacia la estructuracin de un crculo vicioso de disociacin entre producciones de tipo acadmico y producciones orientadas por la necesidad de desarrollo o realizadas al calor mismo de ese desarrollo, con las inevitables consecuencias de empobrecimiento de ambas. En general, parecera que en la gestin pblica existen ms conocimientos de los que se utilizan, pero as y todo los que se utilizan no son suficientes; suelen tener ciertos sesgos benevolentes en relacin a la multiplicidad de miradas posibles y -sobre todo- no bastan para desarrollar las competencias necesarias para un ejercicio ms eficaz y eficiente de la funcin pblica. En ocasiones, se intenta cubrir ese vaco con cursos, seminarios y otro tipo de espacios formativos homlogos a los espacios del mundo acadmico. Esta estrategia parecera ser inapropiada para promover la formacin de las competencias necesarias, algunas de las cuales tienen ms que ver con la disponibilidad de una slida formacin general y con una fuerte circulacin en distintos contextos y tipos de instituciones -includas las unidades de prestacin de servicios educativos- que con aprendizajes profesionales especficos que puedan ser realizados en tal o cual carrera universitaria o curso de capacitacin. El desafo en este caso parecera ser la apertura hacia otros escenarios, en particular hacia redes de instituciones educativas exitosas de otros pases del mundo y hacia espacios acadmicos proclives a regenerar y sostener una produccin acadmica teniendo en la mira el mejoramiento incremental de decisiones -sin perder por ello su distancia respecto de las polticas en curso- , el fortalecimiento de los equipos como tales, y la construccin en los equipos de las competencias de las

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que individualmente pocos funcionarios pblicos disponen y pueden disponer en el corto plazo. La introduccin en los espacios de gestin de polticas pblicas de prcticas de referato, lecturas crticas, seminarios de anlisis de caso, y relatos de experiencias est comenzando a visualizarse como indispensable para el mejoramiento de la gestin de las reformas. El uso de bases de datos y la participacin en redes de intercambio es cada vez ms frecuente. El intercambio regional es actualmente muy fluido y los prstamos de desarrollos ajenos, que permiten evitar errores y anticipar mejoras en los procesos, tambin(12). 8. Las tensiones en los equipos de trabajo: acerca de la bsqueda de profesionalismo en un contexto de ajuste fiscal. La insercin de nuevos elencos de conduccin para las reformas educativas en el seno de los Ministerios de Educacin o de los organismos equivalentes, ha asumido diferentes modalidades, entre las cuales se pueden distinguir dos que, en ningn caso, existen en forma pura. La primera consiste en conformar un equipo para que opere en un espacio institucional propio, con autonoma y ligado slo al mximo nivel ministerial. Este equipo no slo produce decisiones, sino que se hace cargo tambin de su implementacin, articulndose directamente con las unidades de gestin del sistema educativo. La insercin del equipo en las estructuras administrativas y tcnicas de planta es, cuando ocurre, un proceso posterior y gradual en el cual el equipo reformador ya ha adquirido legitimidad intra y extra sistema educativo. De alguna manera la inflexin de la transformacin educativa producida por las polticas y estrategias pinochetistas hacia una reforma educativa democratizadora se realiz en Chile a travs de este camino. La segunda situacin consiste en que los equipos reformadores se insertan en la estructura de lnea y quedan, por lo tanto, muy directamente envueltos en las rutinas, los procedimientos, los controles para el gasto, los mecanismos de monopolio de

informacin para retener poder, las restricciones en la organizacin del presupuesto, las negociaciones para obtener consenso, la atencin a las relaciones clientelares de los algunos funcionarios de origen partidario, etc. Con variantes, este es el camino seguido en la etapa actual de las reformas educativas argentina y uruguaya. Pero, adems en el caso argentino, y por lo menos tambin en el dominicano, para atraer a profesionales competitivos se cre una planta de funcionarios no permanentes, contratados, que son remunerados de acuerdo a los parmetros del mercado educativo privado y de la consultora internacional. Esto produjo un fuerte mecanismo de diferenciacin interna entre los funcionarios de planta y los contratados, que genera innumerables tensiones que requieren de una gestin permanente y desgastante que, por otra parte, no puede contrarrestar el retiro progresivo de colaboracin que termina produciendo el personal de planta. En el caso uruguayo, en cambio, la estrechez del mercado profesional, la existencia de una cultura ms igualitarista, y la mayor capacidad de negociacin con los bancos prestadores, permiti evitar la creacin de una planta de funcionarios contratados, utilizando el mecanismo de pago de un plus salarial a quienes asumieran cargos de responsabilidad gerencial en los organismos regulares de conduccin del sistema. Ninguna de estas modalidades asegura la continuidad de los equipos tcnico-profesionales a lo largo del tiempo. Si se van los funcionarios polticos, las plantas de funcionarios contratados corren serios riesgos. Si se agotan los crditos externos, los mecanismos compensadores quedan sin recursos. Por otra parte en ningn caso se ha logrado contrarrestar el creciente fenmeno del multiempleo. En los trabajadores de planta debido a sus bajos ingresos. En los funcionarios contratados, por el temor a la prdida del trabajo. En los empleados pblicos de menor eficiencia, porque al retribuirse en mayor medida la eficiencia y lo producido, sus ingresos son muy bajos, pero por diferentes razones no se los despide y se les toleran numerosos incumplimientos. Esta tolerancia

12 Tres casos interesantes a este respecto son los referidos al Programa de las 900 escuelas chilenas, Nueva Escuela Colombiana, y los sucesivos aprendizajes a partir de la metodologa diseada para transformacin curricular dominicana en el contexto de su Plan Decenal, que facilit el diseo de otra para el diseo de los contenidos Bsicos Comunes en la Argentina, que luego fue utilizado como refencia en otros pases.

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se debe a una serie de razones: evitar ms conflictos en contextos donde el propio diseo e introduccin de cambios los generan suficientemente con el contexto, como para sumar otros con el entorno ms inmediato, aprovechar cierto tipo de conocimientos acerca del quehacer en los Ministerios que slo ellos poseen, comprensin por su situacin personal en contextos de crecientes exigencias de competitividad y recesin cuando son personas de cierta edad, etc. En el caso de los nuevos trabajadores simblicos, el multiempleo se debe a que el mercado es muy demandante y ofrece oportunidades atractivas; y a que en ningn momento se sienten totalmente partcipes de las organizaciones estatales que integran. Su inters por conservar referentes externos a la accin cotidiana y su experiencia previa de expulsiones y cesantas los llevan a resguardar contactos a travs de trabajos eventuales. El desafo consiste en construir alternativas de contratacin laboral que permitan superar inamovilidades previas e inconducentes pero, al mismo tiempo, encontrar mecanismos ms efectivos para romper inercias y garantizar cierta continuidad a los funcionarios de alta capacidad tcnica y productividad, preservndolos de los avatares del clientelismo. En la Argentina, y en otros pases, se comenz a utilizar el mecanismo de concursos para cubrir cargos jerrquicos con remuneraciones razonables para competir con el mercado privado y de consultora internacional. Sin embargo, estos concursos contienen numerosos vicios y los nombramientos de ellos derivados tienen una estabilidad muy relativa, ya que si se cambian las denominaciones de los cargos, automticamente los funcionarios cesan en sus funciones ejecutivas y pierden un muy alto porcentaje de sus remuneraciones, hasta dejarlas por debajo de la competitividad del mercado. Adems de las tensiones mencionadas hasta aqu -y de otras de otro orden, tales como las derivadas de las altas exigencias de competitividad y del bajo nivel de modernizacin en los equipamientos, por ejemplo -en cada pas y en torno a cada tema existen una serie de tensiones que especifican a las anteriores, contextualizndolas (Vase Braslavsky, C., 1996). El tipo de sistema de gobierno -unitario o federal- introduce otra serie de cuestiones que en cada caso plantean desafos especficos a la gestin de las reformas educativas. En el rea de currculum, o en el de capacitacin docente, se plantean innumera-

bles cuestiones que se asocian a las peculiaridades conceptuales y de los actores que intervienen en cada caso. Tratar a este conjunto de especificaciones sera ya tema para otro documento. Enunciarlas aqu pretendi dar una idea acerca de que la complejidad de la gestin de las reformas educativas es an mucho mayor de lo que se pudo reconstruir para esta ocasin. Pero an con sus limitaciones y carencias, lo expuesto permite avanzar algunas conclusiones. A MODO DE CONCLUSIONES En definitiva, parecera que el ritmo e incluso las modalidades de avance de los procesos de reformas del Estado necesarios para impulsar y sostener las reformas educativas depender, en medida importante, de la dinmica que hegemonice la lgica de intervencin de los actores educativos. En principio, puede sostenerse que existen tres dinmicas posibles: de innovacin, de permanencia o anti-cambio y de mercado. La constelacin de actores que se articulan en cada una de esas dinmicas es especfica de cada pas y es relativamente inestable. Tendencialmente, en el momento actual, en torno a la lgica de innovacin, se articulan las autoridades educativas nacionales, las instituciones de origen de los intelectuales reformadores y de los pedagogos reformadores, en algn caso nuevos movimientos educativos en torno a publicaciones especializadas u a otro tipo de iniciativas de capacitacin o difusin y asociaciones profesionales -no gremiales- de educadores . En estos ltimos dos casos, la articulacin a la lgica de innovacin se combina con cierta distancia crtica respecto de las polticas pblicas. En algunos pases, participan de la misma sectores gremiales minoritarios, y en otros los gremios como tales. Tambin tendencialmente, participan de la lgica conservadora importantes sectores de la oposicin poltica -excepcin hecha de aquellos pases en los que se han logrado amplios pactos educativos-, grupos gremiales, grupos de profesores universitarios y la burocracia estatal tradicional. Entre los argumentos que esgrimen, se cuenta -en algunas ocasiones con razn- el no haber sido consultados o el haber dispuesto de poco tiempo para analizar las propuestas hechas por otros. Tal vez como indicativo del poco entrenamiento en prcticas democrticas,mencionan tambin el hecho de que sus propuestas no se siguieran al pie

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de la letra. Por otra parte, y ms all de los argumentos que se esgrimen, cabe recordar para el caso de los grupos gremiales lo ya expuesto acerca de que en el marco de las reformas en curso se remueven o removern reglas de juego histricas en su situacin laboral, y las dificultades que existen para generar alianzas y acuerdos con los trabajadores de la educacin en los contextos de crisis y bsqueda permanente de profundizacin de los ajustes fiscales. Por ltimo, el mercado tiene entre sus adherentes a grupos significativos de la educacin privada, especialmente de aquella con intereses econmicos de tipo empresarial, pero tambin grupos transformadores pre-reforma, que temen ver limitadas sus capacidades de innovacin en el marco del nuevo protagonismo estatal; y a los economistas fundamentalistas del mercado, especialmente a quienes tienen ms afinidad con la escuela de Chicago. La lgica de mercado orienta la accin de los que preconizan la privatizacin de los servicios educativos, el sistema voucher o alguna de sus variantes. Los actores que operan exclusivamente desde esta lgica suelen participar de la oposicin de derecha o -segn el pas- tener posiciones en la propia estructura de gobierno. La lgica de innovacin se genera por la convergencia de tres factores: la decisin poltica de producir cambios, la utilizacin y reprocesamiento creativo del conocimiento portado por los intelectuales reformadores que aceptan responsabilidades decisorias en el Estado, producido en gran parte fuera del sistema educativo, y en no pocos casos por ellos mismos; y la experiencia de la dinmica cotidiana de los sistemas educativos, portada por los pedagogos reformadores y por algunos funcionarios de la burocracia que aceptan tambin responsabilidades decisorias, y en medida proporcionalmente mayor, ejecutivas y de apoyo. Sin embargo, los factores que contribuyen a generarlo no son en medida alguna suficientes para sostenerla en el tiempo y transformar lo que puede ser un impulso inicial en un elemento constitutivo de las culturas institucionales en el sector educacin. Si la lgica de innovacin tiene un flanco de conflictos y fricciones con la de permanencia y otro con la de mercado, estas dos no pareceran tener un rea de confictos entre s. Grupos importantes de la izquierda tradicional cuestionan a los innovadores calificndolos a menudo como neoliberales; pero no a los neoliberales mismos, quizs no tan

visibles o presentes en la escena cotidiana de las polticas educativas latinoamericanas actuales, pero no por ello menos actores del proceso educativo. Los neoliberales, por su parte, intentan acumular fuerzas por si los reformistas fracasan. Las reas de fricciones o conflictos mencionadas se manejarn con mayores o menores costos organizacionales y polticos de acuerdo a las correlaciones de fuerzas sociales y polticas de cada pas en cada momento, y sobre todo, a que todos los actores involucrados en la lgica innovadora sean capaces de construir un contexto de referencia compartido y suprasectorial, demarcado por el universo de los alumnos y de las alumnas -no de los dirigentes polticos o gremiales, ni de los docentes, ni de los acadmicos, por ejemplo-, y -al mismo tiempo- un horizonte para su accin ubicado ms all del presente. Slo desde ese contexto de referencia compartido y suprasectorial y con un horizonte de referencia en el siglo XXI, es posible orientar las resoluciones que vayan teniendo las ocho tensiones mencionadas ms arriba, y las asociadas a cada especificidad temtica y sistema de gobierno; en orden al fortalecimiento de la lgica de la innovacin, hasta transformarla en el sesgo caracterizador de una nueva cultura institucional. Por ejemplo, una mayor fortaleza de las autoridades educativas en trminos de la prioridad de la educacin a nivel del gobierno nacional y de los partidos no oficialistas, y/o de la debilidad relativa de la oposicin orientada por la lgica de mercado, minimizar ciertos conflictos o fricciones entre las autoridades educativas y los actores extra-estatales, y por lo tanto har a su vez menos friccionales, por ejemplo,las relaciones entre el tiempo poltico, el tiempo profesional y el tiempo burocrtico. En una situacin inversa, desde los contextos referenciales de la accin de las autoridades educativas se generarn problemas de diversa ndole que presionarn a stas para tener resultados profesionales rpidos o distintos a los programados, potenciando las fricciones entre ambos tiempos y generando perturbaciones de distinto tipo. En trminos generales, pude decirse que la posibilidad de construccin de un Estado promotor, depende en medida importante de la consolidacin de la lgica de la innovacin al interior del aparato del Estado dedicado a la produccin y a la ejecucin de polticas educativas. Al mismo tiempo,

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es posible sostener que el carcter ms o menos democrtico de las transformaciones modernizadoras en curso en la regin, as como la posibilidad de profundizar el propio sentido modernizador de las mismas, frente a la presencia de tendencias neoconservadoras -que no han podido ser analizadas en este texto- depender de la capacidad del aparato estatal de consolidar dicha dinmica innovadora. Retomando elementos del comienzo de este texto, es posible sostener un cierto optimismo escptico. Lo expuesto en varias ocasiones ofrece elementos para proponer que la capacidad de gestin de reformas educativas es muy superior en los 90 que en la perdida dcada de los 80. Las dificultades de los propios procesos de gestin, y derivadas de algunos contextos econmicos, polticos y sociales que influirn en sus resultados, aconsejan mantener una mirada escptica y evitar todo triunfalismo anticipado. Las prcticas de los actores permitirn evaluar si stas logran ser las ltimas y si se puede iniciar un ciclo de cambios incrementales por la va de la innovacin permanente.

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Ve. A. Ce.
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