CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

Ministerio de Inclusión Económica y Social, Ministerio de Salud

Pública, Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo y Empleo,
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, Instituto Nacional de
la Niñez y la Familia y cuatro delegados de la sociedad civil.

JUNTOS POR LA EQUIDAD DESDE EL PRINCIPIO DE LA VIDA

AGENDA SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

2007 -2010

Ecuador, octubre 2007

 INTRODUCCIÓN

El 31 de julio de 2007 fue un día especial para todas la provincias ecuatorianas

por que se vivió una nueva jornada cívica y democrática realizada en torno a la
presentación de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia Juntos por la
Equidad desde el Principio de la Vida. .

En esta fecha, a través de una videoconferencia, se presentó a más de 2.000

personas en todo el país esta importante guía e instrumento de trabajo
colectivo nacional, que tuvo como participantes a los miembros principales del
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia: Jeannette Sánchez, Presidenta
del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA), Ministra de Inclusión
Económica y Social y Presidenta del INNFA; Raúl Vallejo, Ministro de
Educación; Carolina Chang, Ministra de Salud Pública; Antonio Gagliardo,
Ministro de Trabajo y Empleo; Guillermo Tapia, Secretario de la Asociación de
Municipalidades del Ecuador (AME); Manuel Martínez, Director Ejecutivo del
INNFA; Sara Oviedo, Secretaria Ejecutiva Nacional del CNNA; y de la Ministra
de Turismo, María Isabel Salvador, como invitada a esta presentación.

En el transcurso del acto se manifestó la expresión colectiva y la voluntad

política de cada una de las autoridades para articular su gestión a la Agenda
Social de la Niñez y Adolescencia e impulsarla a nivel nacional.

Tuvo especial importancia la discusión y el análisis de los alcances de la misma

en el ámbito local, pues cada provincia contó con la presencia de
gobernadores, prefectos, consejeros, alcaldes, concejales, secretarias y
secretarios ejecutivos de los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia;
directores provinciales de los ministerios de Inclusión Económica y Social,
Salud, Educación y Trabajo; presidentas y presidentes de juntas parroquiales,
organizaciones privadas y públicas que trabajan por la Niñez y Adolescencia,
así como también de organizaciones de la cooperación internacional, INNFA,
organismos de iglesias, organizaciones populares y otras.

Frente a las circunstancias actuales del Ecuador, donde se vive un nuevo

momento político, que abre la puerta para grandes procesos que nos permitan
avanzar hacia la protección social y especial de niños niñas y adolescentes, es
necesario que se exija un compromiso profundo y colectivo -como es el tema
que motivó esta convocatoria-, la vigilancia y exigibilidad son factores
determinantes para convertir la Agenda en una realidad que motive a toda la
población del país. Ésta se encuentra hoy sujeta a la responsabilidad de los
mecanismos establecidos dentro del Sistema Nacional Descentralizado de
Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, planteados en el Código de la
Niñez y Adolescencia.

La Agenda Social debe constituirse desde ahora, no solo en un deber de las

instituciones directamente involucradas, sino de todas y todos los ecuatorianos,
que tendremos que llevarla adelante con profundo compromiso,
responsabilidad, vigilancia, optimismo y alegría por todos los caminos y

2
rincones del país. Estamos conscientes de que podemos lograr lo que
queremos, pues los ecuatorianos confiamos en nuestras capacidades y
valoramos los sentimientos hacia nuestros hijos e hijas.

PRESENTACIÓN.-

Como consecuencia de un largo proceso impulsado por el movimiento social de

defensa de los derechos de niños, niñas y adolescentes, el 23 de marzo de
2007, el país recibió, de manos del Señor Presidente de la República,
economista Rafael Correa, la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia
Juntos por la equidad desde el principio de la vida, que es el instrumento
de política pública que orientará las acciones de los organismos que conforman
el Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y
Adolescencia, durante el período 2007-2010.

El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, presidido por el Ministerio de

Inclusión Económica y Social y constituido por el Ministerio de Salud Pública, el
Ministerio de Educación, el Ministerio de Trabajo y Empleo, la Asociación de
Municipalidades Ecuatorianas, el Instituto Nacional de la Niñez y la Familia y
cuatro delegados de la sociedad civil, en su sesión ordinaria del 20 de marzo
del 2007, aprobó el texto que fue presentado el 23 de ese mismo mes en la
ciudad de Quinindé. Este hecho animó a todos a iniciar un proceso de
convergencia y articulación de todas las acciones y esfuerzos institucionales
para dar una respuesta concreta a la desprotección histórica de los niños, niñas
y adolescentes.

Dos meses más tarde, el 31 de mayo, en la sesión que tuvo el Consejo

Nacional de la Niñez y Adolescencia en la Presidencia de la República, con la
presencia del Señor Presidente Constitucional del Ecuador, sus organismos
integrantes firmaron un Acta de Compromiso, en la que reafirmaron su voluntad
incondicional con la niñez y la adolescencia, para impulsar la Agenda Social de
la Niñez y Adolescencia Juntos por la equidad desde el principio de la vida.
Con este motivo de reafirmación de la voluntad del Consejo Nacional de la
Niñez y Adolescencia, en la misma fecha fue realizada una cadena nacional
para difundir oficialmente este nuevo compromiso adquirido.

La Agenda recoge y potencia los avances y desafíos del camino recorrido por
el país los últimos 17 años para garantizar los derechos de sus niñas, niñas y
adolescentes, a la vez que define prioridades de política pública, metas y los
compromisos de trabajo de cada uno de los miembros del Consejo Nacional de
la Niñez y Adolescencia para los próximos cuatro años.

En este contexto, los delegados y delegadas de los organismos miembros del

Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia y sus equipos técnicos
empezaron a trabajar inmediatamente en la concreción metodológica y técnica
de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia, para convertirla en el
instrumento de política pública que guíe las intervenciones de las instituciones
públicas y organismos privados en todas las provincias y cantones del país.

3
Por tanto, la aplicación de la Agenda es un compromiso de todos y todas, del
Estado, de la sociedad y la familia en el nivel nacional y local, en la lógica de
corresponsabilidad prevista en el Código de la Niñez y Adolescencia; es decir,
se transforma en un deber para adoptar medidas en sus respectivos ámbitos, a
fin de asegurar la plena vigencia de la totalidad de los derechos de todos los
niños, niñas y adolescentes ecuatorianos y ecuatorianas.

Para ello se pone la Agenda a consideración de las autoridades provinciales y

cantonales, gobernadores, prefectos, alcaldes, consejeros, concejales,
directores provinciales de instituciones públicas; organismos de cooperación y
de la iglesia, organizaciones sociales y familias a fin de ubicar con claridad las
responsabilidades que nos corresponden asumir, previamente ajustadas a la
realidad de cada uno de los cantones y provincias.

I. LA AGENDA SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA.

Fortalezas y resultados de un largo proceso.

El 7 de marzo de 1990 el Estado ecuatoriano suscribió y ratificó la Convención

sobre los Derechos del Niño, comprometiéndose a desarrollar las acciones
legales, judiciales, administrativas y de toda índole, que aseguren a los niños,
niñas y adolescentes el ejercicio pleno de sus derechos.

La Convención es un instrumento jurídico de carácter integral que abarca las

múltiples dimensiones de la vida de los niños, niñas y adolescentes, y demanda
la unificación de propósitos y acciones entre el desarrollo socio-económico y la
protección jurídica de la niñez y adolescencia para superar la tradicional
diferencia que ha existido entre derechos políticos y civiles con los derechos
económicos, sociales y culturales.

La Convención establece una nueva concepción del niño como sujeto de

derecho y de derechos. Esta renovada concepción rompe con la tradicional
mirada jurídica, social y cultural que ha considerado a los niños y niñas como
seres condicionados por situaciones de incapacidad, carencia y desprovistos
de todo aquello que les falta para llegar a ser buenos adultos. Propone, por el
contrario, una visión que está basada en el reconocimiento de sus
capacidades, atributos y derechos. Reconoce a los niños y niñas como seres
humanos; considera a la niñez como una etapa especial, durante la cual se
reconocen y legitiman las condiciones particulares que dicha etapa supone y,
además, los considera como sujetos responsables que ejercerán sus derechos
y garantías, deberes y responsabilidades de manera progresiva de acuerdo a
su grado de desarrollo y madurez. El ser sujeto de derechos supone,
fundamentalmente, ser capaz de exigir y procurar que esos derechos se
cumplan y de ejercerlos con responsabilidad.

Reemplaza la visión de las necesidades1 por un enfoque de derechos; es decir,

rompe con la idea tradicional de que las políticas públicas son un acto
asistencial, de caridad o beneficencia. El declarar a los niños y niñas como
1
El enfoque de necesidades se asienta en la voluntad discrecional del adulto que le da libertad de actuar o
no actuar para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes.

4
sujetos de derechos genera para el Estado, la sociedad y la familia la
obligación de respetar, proteger y garantizar el conjunto de los derechos de
todas y todos los niños, niñas y adolescentes.

La Convención estableció nuevas reglas de juego en la relación entre los

adultos y los niños y, a la vez, entre el Estado y la niñez. Estas reglas del
juego están fundamentadas en los siguientes principios:

• Interés superior del niño;

• Prioridad absoluta;
• Igualdad y no discriminación;
• Efectividad, participación y ejercicio progresivo.

La Constitución Política de la República y el Código de la Niñez y Adolescencia

incorporan en el marco jurídico del país los compromisos asumidos con la
ratificación de la Convención (con la visión y el nivel de detalle en ella
señalados en relación con los derechos y con la institucionalidad que se hará
cargo de vigilar su ejecución). Esto fue resultado de importantes procesos de
movilización social.

En la Asamblea Nacional Constituyente 1997-1998, con una unidad de criterios

pocas veces vista, varias organizaciones públicas y privadas presentaron una
propuesta consensuada de disposiciones constitucionales que consagraron la
ciudadanía de los niños y niñas, el reconocimiento de su condición de sujetos
de todos los derechos comunes a la persona humana y establecieron la
corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia para garantizarlos y la
obligación de promover con la máxima prioridad su desarrollo integral.

Luego de cuatro años de trabajo, consultas y negociaciones que movilizaron a

cerca de 18.000 personas, de las cuales 14.000 fueron niños, niñas y
adolescentes de todo el país, el Congreso Nacional aprobó el 17 de diciembre
del 2002, el Código de la Niñez y Adolescencia, que fue publicado el 3 de
enero de 2003 en el Registro Oficial # 737, y entró en vigencia el 3 de julio del
mismo año.

El Código de la Niñez y Adolescencia orienta de manera obligatoria la conducta

del mundo adulto; de los gobernantes nacionales y locales en la elaboración,
ejecución y financiamiento de las políticas públicas; de las instituciones
públicas y privadas; de los organismos de control, de la cooperación
internacional pública y privada.

El Código estableció la obligatoriedad de definir y aprobar una Política Nacional

de Protección Integral y un nuevo marco jurídico institucional, de carácter

5
descentralizado y participativo: el Sistema Nacional Descentralizado de
Protección Integral a la Niñez y Adolescencia - SNDPINA.

Desde que entró en vigencia el Código de la Niñez y Adolescencia, en julio de

2003, se han puesto en práctica progresivamente sus mandatos; éste ha sido
un proceso largo y complejo que ha demandado el concurso de muchos
actores sociales.

Entre los más importantes hitos que se marcan es necesario señalar los
siguientes:

ƒ La transición de los Tribunales de Menores a Juzgados de la Niñez y

Adolescencia, iniciándose con ello una especialización de la administración
de justicia para niños, niñas y adolescentes y, el nombramiento de
procuradores de adolescentes infractores dentro del Ministerio Público.

ƒ Los avances en la conformación de los organismos del Sistema Nacional

Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia. El
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia se constituyó en noviembre
de 2003, y su Secretaría Ejecutiva Nacional inició su funcionamiento en
octubre de 2004.
En todo el país se han conformado hasta el momento 79 Concejos
Cantonales de la Niñez y Adolescencia, y un igual número de cantones
están en proceso de estructuración.

6
 En 15 cantones se han creado Juntas Cantonales de Protección de
Derechos.

Se conformó el 30 de julio de 2007 el Consejo Consultivo Nacional de

Niños, Niñas y Adolescentes.
Existen en el país actualmente más de un centenar de defensorías
comunitarias.

Estos resultados reflejan el esfuerzo de un conjunto de instituciones,

lideradas por el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia. Para
impulsar la construcción del Sistema Nacional Descentralizado de
Protección Integral a la Niñez y Adolescencia se han organizado equipos
provinciales y cantonales y se han firmado 18 Acuerdos Provinciales por la
Niñez y Adolescencia.

ƒ Mediante Resolución No. 022-CNNA-2004, del Consejo Nacional de la

Niñez y Adolescencia, se aprobó el Plan Nacional Decenal de Protección
Integral a la Niñez y Adolescencia – PNDPINA. Este plan contiene 29
políticas que se encuentran orientadas a 3 grupos de edad:

• Niños y niñas recién nacidos hasta los 5

años (9 políticas);
• Niños y niñas de 6 a 11 años (10
políticas);
• Niños y niñas de 12 a 18 años (10
políticas).

Para participar en el proceso electoral en el año 2006, se estructuró una

Agenda Ético-Política en la que fueron priorizadas las políticas del Plan
Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia
PNDPINA, a fin de garantizar una vida saludable, educación básica y
media universal, buen trato e incremento de la participación de niños, niñas
y adolescentes. El propósito fue el de difundir y posicionar, en la agenda
política del país, las políticas públicas de niñez y adolescencia que debían
ser cumplidas por el candidato que llegase al nuevo ejercicio del gobierno
en el Ecuador.

Otros programas y planes de acción refuerzan la plataforma de política

pública para erradicar las múltiples formas de violencia y maltrato:

• El Plan de erradicación progresiva del trabajo infantil

(2005);

• El Plan Nacional para combatir el plagio de personas,

el tráfico ilegal de emigrantes, la explotación sexual,
laboral y otros modos de explotación y prostitución de
mujeres, niños, niñas y adolescentes, incluidas la
pornografía infantil y la corrupción de menores (2006);

• El Plan Nacional para la erradicación de los delitos 7

sexuales en el sistema educativo (2006), etc.
Este dinámico proceso que se ha impulsado en el país, ha estado
acompañado de manera permanente por un movimiento de niños, niñas y
adolescentes que se ha ido constituyendo y fortaleciendo a través del impulso
de un conjunto de acciones, unas de carácter masivo y nacional como las dos
consultas (1996 - 2004) y las elecciones para priorizar los temas de la Agenda
Ético Política (noviembre de 2006). En esta última participaron un millón de
niños, niñas y adolescentes ecuatorianos en 198 cantones del país, en la que
hicieron escuchar su voz para que las nuevas autoridades agotaran todos sus
esfuerzos a fin de erradicar el trabajo infantil y la explotación sexual, acabar
con la violencia y la discriminación, promover el buen trato, garantizar el
acceso, permanencia y educación de calidad, promover una buena
alimentación y servicios de salud gratuitos, promover la participación en la
familia, barrio y escuela, y terminar con la pobreza y la corrupción como sus
preocupaciones más importantes.

Como se puede concluir, estos avances son esencialmente resultado de un

proceso sistemático de exigibilidad del movimiento social de defensa de los
derechos humanos de niños, niñas y adolescentes. Este movimiento social
estuvo liderado, desde 1991, por el “Foro Ecuatoriano Permanente de
Organizaciones por y con los niños, niñas y adolescentes”, el cual agrupa a
más de 80 organizaciones privadas.

II. ESTADO DE SITUACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LOS

DERECHOS A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES QUE VIVEN
EN EL ECUADOR.

3.1. Las cifras de la violación de los derechos:

A continuación se describen las situaciones de violación de derechos, referidas

a aquellas políticas públicas priorizadas en la Agenda Social de la Niñez y
Adolescencia.

En relación con el cumplimiento del Derecho a la Supervivencia:

• La cobertura del control prenatal del MSP alcanza el 71.9 %;

• La asistencia profesional durante el parto llega al 85.6% de los casos;
• El embarazo de adolescentes alcanza el 8,7%
• 6 niños de cada mil nacidos vivos mueren antes de cumplir 28 días;
• 18 niños y niñas mueren diariamente en el Ecuador.
• Las madres ecuatorianas dan de lactar a sus hijos e hijas un promedio
de 4.19 meses;
• El 8.6 % de la niñez sufre de desnutrición global;

8
 • El 6.3 % de la niñez tiene desnutrición crónica severa;
• El 7.03 % de niños y niñas nacen con bajo peso;
• Apenas el 39.5% de las mujeres que lo requieren reciben actualmente
complementaciones nutricionales;
• Apenas 1´507.969 de niños, niñas y adolescentes reciben alimentos de
programas nutricionales.

En relación con el cumplimiento del Derecho al Desarrollo:

• La cobertura de los programas de Desarrollo Infantil (ORI, FODI, DAINA,

INNFA) alcanza a 411.444 niños y niñas menores de cinco años en
situación de pobreza;
• El 8,87% de los niños y niñas menores de 5 años están en educación
inicial.
• El 45.5% de los niños y niñas de 5 años están el primer año de
educación básica;
• La tasa de matrícula en la educación básica es del 90.88%;
• El 48.34% de los adolescentes están en educación media o bachillerato;
• No se cuenta con información de niños, niñas o adolescentes de los
quintiles 1 y 2 de pobreza que tienen acceso a textos escolares y
uniformes gratuitos;
• El 7.5% de adolescentes trabajadores no estudian;
• No existe el dato de niños, niñas y adolescentes con discapacidad que
no se integran al Sistema Educativo Regular.

En relación con el cumplimiento del Derecho a la Protección:

Maltrato a niños, niñas y adolescentes:

- El 1% de los establecimientos de educación fiscal cuentan con Códigos
de Convivencia;
- El 27.4% de los niños, niñas y adolescentes dicen sufrir de agresiones
de los profesores en las escuelas y colegios;
- Muchos niños niñas y adolescentes son victimas de la violencia;
- No existe el dato de empresas y operadoras turísticas capacitadas en la
prevención de la explotación sexual en las actividades turísticas.
- 6 de cada 10 niños dicen sufrir de maltrato en sus hogares

Trabajo infantil:
- El 12.20% de niños y niñas, entre los 5 y 14 años, trabajan;
- El 32.9% de niños, niñas y adolescentes, entre los 15 y 17 años realizan
trabajos peligrosos o nocivos;
- Ningún adolescente que trabaja por cuenta propia está registrado en los
municipios.

En relación con el Derecho a la Participación:

- No existe el dato del % de los establecimientos del sistema educativo

que cuentan con gobiernos estudiantiles;
- Sólo el 40% de los cantones cuentan con concejos cantonales de niñez
y adolescencia funcionando;

9
 - El 10% de los establecimientos del sistema educativo participan en la
conformación de los consejos consultivos de niñez y adolescencia;
- No se conoce el porcentaje de espacios de organización e integración
implementados por las ONGs y la empresa privada.

Esta flagrante violación de los derechos humanos tiene graves consecuencias

para el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes y para la vida familiar
en general; es un freno real y permanente para la democracia y para el
desarrollo socio económico del país y la paz.

3.2. El colapso del actual modelo institucional y sus formas de prestación

de servicios.

Una serie de elementos permite constatar que el modelo institucional y sus

formas de prestación de servicios llegaron a su límite. El enfoque asistencialista
que opera no permite garantizar la protección integral de niños, niñas y
adolescentes. Esta visión tutelar se mantiene y alimenta en la permanencia de
una cultura de tolerancia muy arraigada en la sociedad ante los
incumplimientos y violaciones de los derechos humanos.

La crisis que analizamos tiene múltiples dimensiones que se conjugan con la

ausencia de un enfoque de derechos en la acción de las instituciones y en la
visión de directivos y funcionarios de los servicios y programas:

ƒ La estructura orgánica del Estado está organizada sectorialmente, y

es por ello que hay un funcionamiento desarticulado y disperso de las
instituciones, que hace que los recursos se difuminen, que las acciones
tengan impactos limitados y, sobre todo, que las intervenciones no sean
integrales, universales y permanentes.

ƒ Los gobiernos locales desarrollan acciones débiles para defender los

derechos de los niños, niñas y adolescentes.

ƒ Existe una visión y un manejo centralista en la gestión de los servicios

y programas y una falta de articulación con los procesos de desarrollo
local impulsados por los gobiernos locales. Esto ha reforzado el lento
empoderamiento de los gobiernos locales a nivel de lo social y ha
impedido avanzar activamente en los procesos de descentralización de
funciones y competencias.

ƒ Las intervenciones han sustituido en muchos aspectos la

responsabilidad social de los progenitores y familias.

ƒ Existen múltiples servicios de desarrollo infantil, educación y salud que

no han logrado una cobertura universal y presentan limitaciones en su
calidad. Están presentes ineficiencias en la gestión técnica y financiera
y altos costos de administración, con débiles mecanismos de
seguimiento, evaluación y control.

10
 ƒ No existen en el país propuestas amplias para niños, niñas y
adolescentes que son víctimas de maltrato, abuso sexual, explotación
sexual comercial, migración de los padres, refugiados, mendicidad; es
decir, formas concretas para evitar esas violaciones y restituir sus
derechos frente a las manifestaciones masivas y “modernas” de la
violencia.

ƒ Poca comprensión de lo que significan los niños, niñas y adolescentes

para el desarrollo de la democracia.

ƒ Existen muchas deficiencias en el funcionamiento del sistema de

justicia especializado en niñez y adolescencia, a más del escaso
número de jueces y procuradores. Su falta de formación y el enfoque
entorpece aún más sus intervenciones.

ƒ Existe una incorrecta distribución territorial de los servicios en las

provincias y cantones; hay un mayor abandono de las zonas rurales y
lejanas; y un alto porcentaje de filtraciones en los programas de
asistencia y una doble cobertura entre ellos.

ƒ Son incipientes los procesos de organización, movilización y control

social por parte de las organizaciones populares u otros sectores de la
sociedad civil para garantizar calidad, cobertura y el enfoque de
derechos en los servicios y programas. Las defensorías comunitarias
conformadas activan en sus sectores pero son totalmente insuficientes.

ƒ Están presentes el afán de protagonismo y el celo institucional,

motivados por una actitud competitiva y de disputa por los recursos
financieros. Se trata de una visión totalmente sectorial, que desconoce
en los hechos el principio del “interés superior del niño”, los roles
institucionales y presenta resistencia a compartir información y la
búsqueda de control de todo el proceso.

ƒ Falta de capacitación y comprensión por parte de funcionarios públicos

y privados de los roles y funciones de actores sociales e instituciones
prevista en el Código de la Niñez y Adolescencia, como es el Sistema
Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y
Adolescencia.

El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia y los Consejos Cantonales

tienen el mandato de regular y organizar un funcionamiento sistémico de la
institucionalidad de la niñez y adolescencia, y vigilar que se garantice en sus
intervenciones los derechos de niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, el
proceso de constitución del Sistema no avanza al ritmo que se requiere, debido
a la falta de financiamiento, comprensión y de voluntad política de los
responsables cantonales. Es por ello que se necesitan cambios que involucren
al conjunto de la institucionalidad ecuatoriana para lograr los impactos que
buscamos.

11
En la práctica han existido otras dificultades relacionadas con el debilitamiento
del sentido de autoridad en el país, que ha restringido la posibilidad de ejercer
rectoría. Para ejercerla no solo debe existir la voluntad de quien ejerce rectoría,
sino también la voluntad de asumirla por parte de los otros.

3.3. La inversión fiscal no es suficiente para cumplir los mandatos del

Código de la Niñez y Adolescencia.

Para nadie son desconocidas las serias limitaciones que tenemos para
acceder, desde el gobierno central o de los gobiernos cantonales, a recursos
fiscales suficientes, oportunos, permanentes y crecientes para cumplir con los
derechos consignados en el Código de la Niñez y Adolescencia y con las
obligaciones de reestructurar la institucionalidad vigente para garantizarlos.

De acuerdo a información de la CEPAL, en el período 2002-2003, Ecuador

ocupó el penúltimo puesto entre 21 países de la región (solo superó a
Nicaragua) con un gasto social per cápita de USD. 76, mientras el promedio
ponderado de la región fue de USD. 6102. Igual posición ocupa cuando se
mide el gasto social como porcentaje del PIB. En este caso, Ecuador mostró
un 5.7% (superando solo a Trinidad y Tobago), mientras el promedio de la
región se ubicó en el 15.1%, en dicho período.

Excepto por Galápagos, el resto de provincias está muy por debajo del
promedio de gasto social en la región; es decir, 21 provincias del Ecuador no
alcanzan el promedio de gasto social que reciben los países latinoamericanos.

Sin embargo, tampoco son una novedad la ineficiencia y baja calidad del gasto,
provocadas por la duplicación de servicios, por la mala calidad en las
prestaciones, por la falta de especialización del personal, la lentitud y la falta
de eficiencia en el desempeño de los funcionarios.

Falta de calidad en el gasto social que se puede expresar, por ejemplo, en la

inequidad en las asignaciones por habitante entre las diferentes provincias,
mientras el promedio nacional es de USD. 157, cada guayasense recibe USD.
100 en programas sociales frente a los USD. 653 que recibe cada habitante de
Galápagos.

Adicionalmente, a los problemas de inequidad, la educación y la salud se

enfrentan a otro: el de la composición del gasto público. La gran parte del
presupuesto en estos sectores (99% en educación pública o fiscal y 75% en
salud) está dirigido al pago de personal administrativo y técnico (docentes,
enfermeras y doctores), descuidándose el gasto en material didáctico, libros,
insumo médicos, medicinas, infraestructura y mantenimiento, lo cual produce
serias deficiencias en la prestación del servicio, ya que tanto la educación
como la salud requieren de varios insumos para convertirse en un servicio de
calidad.

2
CEPAL, Panorama Social de América Latina 2005, noviembre 2005. Pág. 129

12
En el año 2006 se gastó más en subsidiar el consumo de diesel que en toda la
educación primaria y secundaria pública. Mientras que el subsidio al gas
representó un poco menos de lo gastado en los servicios de salud públicos, el
subsidio eléctrico alcanzó más de la mitad de lo invertido en el Bono de
Desarrollo Humano. El problema es que estos subsidios no son focalizados y
su efecto es regresivo; es decir, benefician más a los sectores de mayor
capacidad económica.

Una buena parte de las intervenciones e inversiones existentes para la niñez y

la adolescencia que no las asume el Estado, sino organismos no
gubernamentales nacionales e internacionales y el voluntariado ecuatoriano, no
suelen responder a las políticas públicas dictaminadas por el Estado
ecuatoriano a través del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia y
tampoco han sido transparentadas para conocer su efectividad en los
propósitos por ellos planteados.

III. OBJETIVOS DE LA AGENDA SOCIAL DE LA NIÑEZ Y

ADOLESCENCIA

La Agenda Social de la Niñez y Adolescencia “Juntos por la equidad desde el

principio de la vida” tiene como objetivo cumplir el mandato de la Constitución y
del Código de la Niñez y Adolescencia, de asegurar la protección integral de
los derechos y garantías de la niñez y adolescencia (Art. 193).

Para ello se ha propuesto impulsar, de manera preferente pero no excluyente,

los siguientes objetivos de política pública:

ƒ Garantizar que ningún niño o niña, menor de 28 días, muera

por causas prevenibles;
ƒ Lograr que ningún niño, niña o adolescente tenga hambre o
desnutrición;
ƒ Asegurar que ningún niño, niña o adolescente se quede sin
educación;
ƒ Protegerlos de cualquier forma de violencia y maltrato;
ƒ Conseguir que ningún niño, niña o adolescente realice
trabajos prohibidos o peligrosos;
ƒ Fomentar la participación social y construcción de
ciudadanía de niños, niñas y adolescentes.

La aplicación inmediata de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia, y la

sostenibilidad de los impactos alcanzados por ésta en el cumplimiento de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes, requiere que nos planteemos
adicionalmente objetivos relacionados con el nuevo modelo institucional que
propone el Código de la Niñez y Adolescencia: el Sistema Nacional
Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia (SNDPINA).
Esto significa:

13
ƒ Renovar los esfuerzos para continuar con la construcción de los
organismos del SNDPINA, especialmente de las Juntas Cantonales de
Protección de Derechos.

ƒ Fortalecer los organismos creados, asistiendo técnicamente a los Concejos

Cantonales de Niñez y Adolescencia para que asuman el control rector de
la aplicación de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia.

ƒ Impulsar la participación de los gobiernos locales, de las juntas

parroquiales, de los organismos públicos y privados que trabajan por niñez
y adolescencia, de los organismos de cooperación nacionales e
internacionales, de la empresa privada y de la iglesia, para promover la
aplicación rápida y efectiva de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia.

ƒ Fomentar la participación social y construcción de ciudadanía de padres y

madres de familia y de las comunidades a las que se pertenecen y en los
procesos de exigibilidad que se requieren para garantizar el cumplimiento
de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia.

ƒ Promover la implementación de un nuevo modelo de atención que integre y

articule las intervenciones existentes, de manera que las instituciones
funcionen como redes de protección integral de los derechos de niños,
niñas y adolescentes.

ƒ Impulsar el fortalecimiento de la justicia especializada de niñez y

adolescencia, a través de Juzgados de la Niñez y Adolescencia y el
Ministerio Público.

ƒ Impulsar el fortalecimiento de la Dirección Nacional de la Policía

Especializada en Niños, Niñas y Adolescentes DINAPEN.

ƒ Garantizar recursos fiscales nacionales y locales, suficientes, oportunos,

permanentes y crecientes.

IV. ¿EN QUÉ CONSISTE LA AGENDA SOCIAL DE LA NIÑEZ Y

CÓMO ESTA ORGANIZADA?

La Agenda Social de la Niñez y Adolescencia Juntos por la equidad desde el

principio de la vida, se enmarca en la opción que el país ha tomado de salir
del asistencialismo y clientelismo para favorecer el desarrollo social con criterio
de equidad desde el comienzo de la vida, desafío al que se comprometió en el
momento que aprobó el Código de la Niñez y Adolescencia.

La Agenda es un instrumento para la gestión que organiza el conjunto de

políticas públicas del Plan Nacional Decenal de Protección Integral de la Niñez
y Adolescencia, para el período 2007–2010, en el marco de la construcción y el
fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a
la Niñez y Adolescencia.

14
Plantea metas, condiciones básicas y desafíos para garantizar su cumplimiento
y los planes de acción correspondientes, a fin de organizar los programas y
proyectos que se requieren fortalecer o iniciar y que se encuentran registrados
como compromisos de cada uno de los ministerios e instituciones miembros del
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia.

4.1. Las políticas públicas de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia

Están concebidas para garantizar cada uno de los derechos consignados en el

Código de la Niñez y Adolescencia:

1. Ningún niño o niña, menor de 28 días, muere por causas prevenibles.

(derecho a la supervivencia);
2. Ningún niño, niña o adolescente con hambre o desnutrición (derecho a la
supervivencia);
3. Ningún niño, niña o adolescente sin educación (derecho al desarrollo);
4. Ningún niño, niña o adolescente maltratado (derecho a la protección);
5. Ningún niño, niña o adolescente en trabajos prohibidos o peligrosos
(derecho a la protección);
6. Fomentar la participación social y construcción de ciudadanía (derecho a la
participación).

Las políticas públicas expuestas fueron diseñadas con un enfoque de

derechos, haciendo visibles a los niños, niñas y adolescentes como los sujetos
centrales de las mismas, para quienes se debe garantizar calidad, equidad y
universalidad. Bajo esta visión, es esencial la integralidad comprendida como la
obligatoriedad que tenemos de cumplir simultáneamente con la garantía de
todos los derechos, y por ello es urgente continuar transformando la forma de
actuar del Estado.

En esta nueva concepción, la corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la

familia es una condición básica que, de parte del primero, debe expresarse en
la asignación de los recursos necesarios para asegurar el cumplimiento de
dichas políticas y mejorar la calidad del gasto.

Desde el enfoque de derechos, el apoyo a las familias es un eje transversal de

las políticas. Las familias deben garantizar respeto, protección y cuidado para
el desarrollo integral de sus hijos e hijas y generar los mecanismos de
exigibilidad necesarios, a fin de garantizarles sus derechos y orientar a la
nueva institucionalidad para convertirse en actores públicos fundamentales
organizados en sus comunidades o barrios.

La Agenda Social de la Niñez y Adolescencia establece metas a partir de una

línea de base nacional, cada cantón debe actualizarla de acuerdo a su realidad.

Para el cumplimiento de las metas por cada una de las políticas se establecen
planes de acción, desafíos y condiciones básicas. Principalmente se destaca
los compromisos de las instituciones miembros del Consejo Nacional de la

15
Niñez y Adolescencia para impulsar la agenda social y construir el país del
tamaño de nuestros sueños.

Esta Agenda se presenta en formato afiche adjunto en esta publicación y que

usted también lo puede descargar de www.cnna.gov.ec

16
 V. ¿CÓMO VAMOS A OPERATIVIZAR LA AGENDA SOCIAL DE LA
NIÑEZ Y ADOLESCENCIA?

El entusiasmo que ha despertado la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia

y el compromiso adquirido por las autoridades nacionales y provinciales con la
misma, nos obliga a aterrizarla con agilidad en cada uno de los cantones, para
de esta forma concretar las metas previstas, cumpliendo los derechos de niños,
niñas y adolescentes.

La forma de trabajo articulado que propone la Agenda Social es un fuerte

impulso para el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de
Protección Integral de Niñez y Adolescencia – SNDPINA – que todos estamos
construyendo. En el proceso de aplicación de la Agenda deberá cambiar
también el modelo de atención vigente a la luz de los postulados de la doctrina
de la protección integral y de los mandatos del Código de la Niñez y
Adolescencia. Promueve, además, la revisión y cambio del modelo de gestión
de nuestras instituciones y nos obliga a compartir instancias de integración de
servicios conforme a los requerimientos del SNDPINA y un paquete de
instrumentos técnicos que integren a las instituciones del Sistema.

Para que los cambios descritos se den, se requiere que en provincias y

cantones se cuente con el apoyo político pleno de las autoridades, de los
integrantes de los Consejos Cantonales de la niñez y adolescencia y de los
otros miembros integrantes del Sistema, para ello es indispensable que
promovamos su participación e inclusión activa.

Es entonces el proceso de implementación de la Agenda la oportunidad ideal

para continuar con los cambios estructurales que estamos impulsando para
garantizarles a todos los niños, niñas y adolescentes que viven en el Ecuador
todos sus derechos. Por ello, se requiere que unifiquemos los enfoques,
tengamos consensos en los pasos que vamos a dar y programemos las
acciones con detalle. En este capítulo esperamos dar elementos para iniciar
este camino.

1. La Agenda promueve un nuevo modelo de atención.-

Se constata en la realidad que los servicios no son integrales, cada institución

brinda sus prestaciones sin ninguna articulación con la otra y esto obliga a
niños, niñas y adolescentes a tener que acudir a varias entidades a la vez para
complementar sus requerimientos de protección. El cumplimiento de los
derechos es esporádica, no hay una protección garantizada en el tiempo, ni las
instituciones están pendientes y haciendo un monitoreo a medida que crecen
los niños, niñas y adolescentes para precautelar sus derechos con oportunidad
y progresivamente.

En la preparación del personal, en las metodologías de trabajo, en los recursos

pedagógicos, en la organización del espacio físico, etc., la mayoría de los
servicios no toman en cuenta las características de desarrollo, los intereses, las

17
decisiones, y otros derechos de los niños, niñas y adolescentes y por el
contrario, les someten a la voluntad de los adultos. Además, no se incluye a
sus familias para volver más pertinentes y oportunas las intervenciones, y para
compartir con ellos la responsabilidad de la atención, garantizando así la
sostenibilidad en el cumplimiento de los derechos.

Los servicios tienen limitaciones en su calidad resultado de una serie de

situaciones combinadas: la falta de preparación del personal, el escaso
financiamiento que reciben, el poco aporte de las familias, comunidades y
empresa privada en su funcionamiento.

Por las restricciones sistemáticas en el gasto social y el escaso presupuesto

existente original no se atiende a importantes porcentajes de población de
niñas, niños y adolescentes, hay especial abandono de las zonas rurales y
lejanas.

La visión tutelar que tiene la sociedad y estado ecuatorianos de los niños, niñas
y adolescentes y la cultura de tolerancia ante los incumplimientos y violaciones
de sus derechos hace que estas situaciones se mantengan y en muchos casos
se profundicen.

En estas condiciones es indispensable proponer un “nuevo modelo de

atención” que supere las actuales limitaciones y que dé cumplimiento a la
Protección Integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes, es decir:

ƒ Que tenga como eje al niño, niña o adolescente como SUJETO de

derechos.
ƒ Que garantice calidad, equidad y universalidad. Para lo que hay que
iniciar por ordenar territorialmente los servicios para asegurar el acceso
a parroquias, comunidades y recintos que por su distancia y/o dispersión
no hayan sido atendidos.
ƒ Que brinden un paquete completo de servicios manejados
integralmente, para lo que se deberá actuar articulados en lo local, como
una red interinstitucional de protección integral. Y, crear los servicios
faltantes.

Contamos en el Código de la Niñez y Adolescencia con las disposiciones

legales necesarias para realizar este cambio del modelo de atención, se
requiere solamente acelerar el cumplimiento de lo siguiente:

ƒ Acelerar el registro de entidades de atención que está previsto en el

Código de la Niñez y Adolescencia. Promover grandes acciones
simbólicas de registro de las entidades, realizar el registro de los
miembros de los Concejos Cantonales de Niñez y Adolescencia y del
Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia.
ƒ Sistematizar la información que se recoja del registro para conocer cómo
se garantiza derechos en el vigente modelo de atención y proponer los
cambios respectivos, así como, las acciones institucionales que esto
demande, en especial, los cambios en las metodologías implementadas
y la capacitación a los operadores de servicio.

18
 ƒ Ejercer de forma permanente por parte de los Consejos Cantonales de
la Niñez y Adolescencia el control y vigilancia que el registro de
entidades de atención genera y que está estipulado en el Código de la
Niñez y Adolescencia.

1. La Agenda requiere de un nuevo modelo de gestión, las redes de

protección integral.-

Las deficiencias señaladas en el modelo de atención se explican en gran

medida por las limitaciones encontradas en la estructuración y en el
funcionamiento de las instituciones que trabajan en niñez y adolescencia.
Limitaciones que de mantenerse no permitirán la consecución de la propuesta
integradora contenida en la Agenda Social de la Niñez.

El modelo de gestión institucional actual se caracteriza, entre otros, por los

siguientes elementos:

ƒ La dispersión y falta de articulación entre las instituciones, consecuencia

del diseño sectorial izado del estado ecuatoriano.
ƒ Visión centralista en la gestión de los servicios y programas, se
implementan desarticulados de los procesos de desarrollo local y de los
gobiernos municipales.
ƒ No existen procesos de organización, movilización y control social para
garantizar la calidad, cobertura y el enfoque de derechos en los servicios
y programas.
ƒ Limitada inversión del gobierno nacional y los gobiernos locales que ha
impedido la permanencia de algunos servicios y no ha posibilitado que
se creen todos los servicios que se requieren para garantizar la
protección integral de NNA.

Limitaciones que el Código de la Niñez y Adolescencia las superó planteando

la vigencia del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la
Niñez y Adolescencia, como un conjunto articulado y coordinado de
organismos, entidades y servicios, públicos y privados, que definen, ejecutan,
controlan y evalúan las políticas, planes, programas y acciones, con el
propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia; define
medidas y procedimientos; sanciones y recursos, en todos los ámbitos, para
asegurar la vigencia, ejercicio y exigibilidad y restitución de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, establecidos en el Código, en la Constitución
Política y en los instrumentos jurídicos internacionales. Art. 190 CNA.

La razón de ser de este Sistema es la protección integral de niños, niñas y

adolescentes, es decir, la prevención de la vulneración de los derechos de
todos los niños, niñas y adolescentes que viven en el Ecuador. Para ello ha
definido procedimientos que garantizan su vigencia, ejercicio y exigibilidad a
través de la ejecución de un conjunto de acciones políticas, jurídicas y sociales
en un marco de equidad e inclusión. El SNDPINA contempla también acciones
para la restitución de los derechos.

19
La protección integral no es una responsabilidad exclusiva de los organismos
del Sistema, las familias y sus comunidades. Las familias y comunidades
arman estrategias de convivencia que generan la protección fundamental,
porque las relaciones que las familias establecen con los niños, niñas y
adolescentes son las determinantes. Las políticas públicas deben
territorialmente canalizar su acción a través de estas estrategias de
convivencia, logrando de esta forma pertinencia, oportunidad e incorporar
activa y propositivamente a familias y comunidades en su ejecución.

La condición para garantizar la protección integral es la articulación y

coordinación de los organismos, es decir, funcionar como Sistema. Articulación
que debe darse inclusive en un círculo más amplio, con las políticas de
mejoramiento de ingresos y de la producción, con las políticas económicas, etc.

De lo que se trata es de actuar como sistema, crear los vínculos, relaciones y

coordinaciones entre los individuos (familias) y organizaciones (comunidades y
organismos del SNDPINA). Dependiendo del tipo de vínculo que se arme entre
los diferentes organismos se romperán las fronteras sectoriales de las políticas
públicas y de las entidades de atención. A ellas, en cada territorio se irán
agregando otros servicios y programas en función de las dinámicas desatadas.

Las redes son el modelo de gestión que arma esta articulación, estos vínculos,
estas relaciones, es decir genera Sistema. La actuación en redes de
protección integral generará importantes cambios institucionales, que se
requieren actualmente para poder asumir la implementación de la Agenda
Social de la Niñez. Su acción integradora hace posible la protección integral.

Este nuevo modelo de gestión, las redes de protección integral, exigen que las
instituciones y profesionales desarrollen nuevos enfoques, nuevas capacidades
y competencias para desde una visión multisectorial e interdisciplinaria brindar
atención integral. Se requerirá una nueva mirada y sobre todo una nueva
conducta y actitud de los profesionales, que generará una nueva cultura
institucional.

En un nivel más operativo, se deberán crear procedimientos y protocolos que

articulen las intervenciones, hojas de ruta compartidas. Se requerirá
diseñarlos, probarlos y experimentarlos juntos. Se requiere también compartir
instrumentos técnicos comunes para obtener la misma información, para juntos
monitorear los avances, para asegurar que la inversión llegue a quienes más lo
necesitan.

Para iniciar este camino juntos se ha pensado en las siguientes herramientas

comunes, el proceso irá determinando otros requerimientos.

a. El expediente único de niñas y niños, que permita contar con un solo

historial de las diferentes intervenciones que requiera un niño o niña
para su desarrollo integral. Se crea con el registro del número de cédula
(código único), al que se van integrando la información de las
intervenciones de las diferentes instituciones a lo largo de su vida y
hasta los 18 años.

20
 b. Sistema único de seguimiento y monitoreo, que permita periódicamente
realizar el monitoreo de los avances de la aplicación de la Agenda Social
de la Niñez y Adolescencia, y además que posibilite medir el impacto en
la calidad de vida de niñas y niños, mediante un sistema computarizado
de gestión de información con indicadores y datos georeferenciados.

Estos procesos de cambio institucional deben impulsarse desde el nivel local y

también desde el nivel nacional. A estos niveles les corresponden diferentes
miradas y competencias que se complementan.

2. Los pasos del proceso de aterrizaje de la Agenda en los cantones

donde hay Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia.

En reunión realizada en Riobamba el 8 y 9 de agosto de 2007 casi con un

centenar de técnicos provinciales y nacionales de varias instituciones se acordó
la siguiente secuencia de pasos para el aterrizaje de la Agenda Social de la
Niñez. Los mismos que están organizados en un único proceso que pone en
funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a
la Niñez y Adolescencia y puede servirles como una referencia importante para
actuar:

a. Difusión de la Agenda

La Agenda Social de la Niñez es un instrumento de política pública nuevo,

inédito por sus características que orienta a nivel nacional en cada uno de los
cantones el accionar de los organismos del Sistema para la garantía de
derechos de los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, cumplir con las
metas de la Agenda nos va a permitir actuar como sistema, no solo por el
consenso que plantea, sino porque esta requiere para su concreción que
actuemos como tal.

Es necesario entonces que los Consejos Cantonales de la Niñez y

Adolescencia difundan detalladamente y a fondo en todos los ámbitos del
Estado y la sociedad civil sus propósitos, explicar cómo está organizada, las
políticas públicas, metas, compromisos que conlleva para cada uno de los
actores para lograr a más del conocimiento de ella, la adhesión y compromiso
político de todos los actores públicos y privados de cada uno de nuestros
cantones en su cumplimiento. El conocimiento de la agenda es la condición
primaria para su cumplimiento y para crear voluntad de apoyo institucional,
cultura de cooperación, trabajo coordinado, participación de la ciudadanía.

Para ello, se sugiere que los Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia

diseñen, implementen y ejecuten una estrategia de difusión y comunicación a
nivel local que puede incluir acciones provinciales y cantonales. Estas acciones
serán reforzadas por el CNNA. Organizada como una estrategia integral y
permanente, que debe tener una capacidad de programar hitos periódicos de
forma de mantener latente en el tiempo el interés en la Agenda Social de la
Niñez.

21
Señalo a continuación algunas acciones que los CCNA pueden impulsar de
forma inmediata, sistematizando la experiencia que ellos ya están
desarrollando:

1 Difusión del afiche, la agenda y un CD con la grabación del evento que

se deberá enviar a alcaldes, prefectos, gobernadores, concejales,
concejeros, directores provinciales de todos los ministerios, y de todas
las instituciones que trabajan por niñez y adolescencia, iglesia,
organismos de cooperación, federaciones de profesionales, de
empresarios, etc.
2 Realización de reuniones, talleres y otros eventos de exposición de la
Agenda con todos los organismos del Sistema y los aliados. Garantizar
que participen todos los operadores de los servicios dedicados a niñez y
adolescencia no solo sus directivos.
3 En función de la realidad local buscar otras alternativas informativas:
afiches, revistas, periódicos, a través de la Iglesia, Juntas Parroquiales,
Sistema Educativo y de Salud, etc., para llegar a toda la población y de
forma permanente.
4 Negociar con los medios locales la transmisión de cuñas de radio y
spots de televisión.

Los CCNA deben difundir cada uno de los pasos que den para aterrizar la
Agenda, más delante deberán difundir los resultados que vayan obteniendo de
la aplicación de la misma. Los resultados presentados son, sin ninguna duda, el
mejor mecanismo de ir posicionando al Sistema Nacional Descentralizado de
Protección Integral a la Niñez y Adolescencia.

En su debido momento los CCNA deberán impulsar las campañas nacionales

previstas en la Agenda Social de la Niñez para cada política pública, las
mismas que serán preparadas colectivamente. El control social previsto en la
Agenda por cada política pública también deberá ser operativizado por los
CCNA de forma que consolide la difusión de los contenidos de la misma.

b. Cumbres cantonales

Uno de los propósitos de la difusión de la Agenda, decíamos, es garantizar el

compromiso político de las autoridades cantonales para impulsarla, por lo que
los Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia deben sellar esta voluntad
en un evento en el que hagan público este compromiso. Pueden llamarse
“Cumbres Cantonales” o como decidan, lo importante no es el nombre sino
lograr el pacto político de todos los actores claves en el impulso de la misma,
sin ellos no podremos convertir la Agenda en realidad.

Los Consejos Cantonales deben alimentar este “pacto” de forma permanente

con información oportuna sobre la situación de niños, niñas y adolescentes en
su cantón y, más adelante, con los logros que se va obteniendo como resultado
de la aplicación de la Agenda y en general de los avances del funcionamiento
del Sistema. Información que les va a interesar mucho para rendir cuentas
sobre su gestión y que va a reforzar el compromiso de cumplimiento de los
derechos de niños, niñas y adolescentes.

22
Los CCNA deben poner especial interés en invitar a los dirigentes de las
organizaciones populares, pues ellos también ejercen autoridad en su ámbito.
Con ello lograremos su adhesión activa en sus territorios, que son justamente
en los que nos proponemos actuar con la Agenda.

Los CCNA deben impulsar acciones de vigilancia y exigibilidad conjunta con los
Consejos Consultivos de Niños, Niñas y Adolescentes y el movimiento social
de niños, adolescentes y adultos que los respaldan, esto ayudará también a
mantener vivo el pacto político.

c. Elaboración y aprobación de la Agenda Cantonal de la Niñez y

Adolescencia.-

Una vez que se cuenta con el compromiso político inicial de las autoridades
provinciales, cantonales y parroquiales, los Consejos Cantonales de la Niñez y
Adolescencia deben dar todos los pasos necesarios que concluyan con el
aterrizaje de la Agenda a nivel cantonal. El CNNA va a apoyar con asistencia
técnica a cada uno de los cantones, difundiendo la misma metodología utilizada
a nivel nacional, que será retroalimentada en los procesos locales.

Este es un proceso liderado por los Consejos Cantonales en cumplimiento de

un mandato del Código de la Niñez y Adolescencia. Se abordarán en todos los
cantones las seis políticas públicas de la Agenda, se adecuarán las metas a la
realidad cantonal, para ello las instituciones rectoras en cada tema definirán las
metas y el CCNA las aprobará. Además, es importante saber que se definirán
las obligaciones de los miembros de los CCNA en relación a cada política, a los
que se pueden sumar los compromisos de otros actores cantonales pero que
deben ser asumidos con carácter obligatorio. La Agenda Cantonal así
construida será aprobada por el CCNA lo que lo convierte en obligatorio a
todas las instituciones que trabajan en niñez y adolescencia en el cantón.
Adicionalmente se puede negociar la aprobación mediante ordenanza
municipal, para transformarla en obligatorio para todos los actores sociales e
institucionales en el territorio cantonal. De forma inmediata hay que iniciar su
aplicación.

Paralelamente al proceso que hemos relatado hasta aquí, sugerimos que se

impulse el Registro de Entidades de Atención de forma que antes de iniciar el
cumplimiento de las políticas públicas de la Agenda Cantonal, podamos
proceder con un ordenamiento territorial de los servicios de niñez y
adolescencia que requieran esta medida. El ordenamiento territorial permitirá
comenzar con cierto orden este nuevo momento y orientar las acciones a los
sectores poblacionales que requieren de atención y no duplicar o triplicar los
esfuerzos en otros, es decir, cumplir con la equidad y universalidad.

d. Cumplimiento de las políticas públicas contenidas en la Agenda

Social Cantonal de la Niñez.-

23
Organizados en redes de protección integral se debe dar cumplimiento a las
políticas públicas contenidas en la Agenda Social Cantonal de la Niñez. Al
momento en todos los cantones tenemos distintas experiencias de
coordinación interinstitucional que pueden servir de base para la conformación
de las redes. Es un nuevo modelo de gestión institucional que todos debemos
experimentar y aportar. El CNNA está recopilando información y espera
también contribuir con asistencia técnica en la construcción de las redes de
protección integral en cada uno de los cantones.

El cumplimiento de la política pública contenida en la Agenda Social Cantonal

de la Niñez, no representa la totalidad de la gestión cantonal, se implementa la
política pública a través de los sistemas de educación, salud, la administración
de justicia y otras entidades. Es nuestra obligación ir progresivamente
incluyéndoles a todos los organismos del Sistema en esta nueva dinámica de
red y en los cambios institucionales que esta genera.

La garantía de los derechos tiene relación con los derechos individuales y

colectivos. Las políticas públicas de la Agenda y el SNDPINA están orientadas
a la prevención de la vulneración de los derechos individuales y colectivos. Las
redes de protección integral deben estar concebidas y organizadas para la
protección de los derechos individuales y colectivos.

El organizar y fortalecer las redes de protección integral y garantizar a través

de ellas la prevención o restitución de los derechos individuales y colectivos es
poner a funcionar el SNDPINA.

e. Vigilancia del cumplimiento de las políticas públicas.-

El Código de la Niñez y Adolescencia encarga a los Consejos Cantonales de la

Niñez y Adolescencia la vigilancia del cumplimiento de las políticas públicas, en
este caso, de la Agenda Social Cantonal de la Niñez y Adolescencia.

La vigilancia es asumida como la acción de determinar desde un punto de vista

técnico si existen en el cantón los elementos necesarios para el cumplimiento
de la política en cuestión. Entre tales elementos estaría la existencia y correcto
funcionamiento de organismos y entidades en relación a tal política. El segundo
punto de vista de la vigilancia tiene que ver con la activación de mecanismos
jurídicos dirigidos a denunciar o exigir a entidades públicas y particulares la
adopción de medidas destinadas a garantizar el cumplimiento de la política.
Todo esto para garantizar la protección integral de niños, niñas y adolescentes.

Para contar con los elementos necesarios para realizar la vigilancia debemos
apoyarnos en la información que arroja el seguimiento y la evaluación técnica,
con esos insumos se deben preparar informes que serán sometidos a la
decisión de los Consejos Cantonales de Niñez y Adolescencia para que tomen
las resoluciones pertinentes para garantizar que todas las instituciones
cumplan con los compromisos asumidos y/o destinen los recursos financieros
necesarios para alcanzar las metas propuestas.

24
El Consejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia deberá organizar un conjunto
de acciones que le permita garantizar el cumplimiento de las resoluciones que
ha tomado. No podemos correr el riesgo de que se transformen en letra
muerta una disposición de los CCNA. El ejercicio de la vigilancia por parte de
los Consejos Cantonales es funcionar sistemicamente.

f. Intervención especializada del Sistema de Administración de

Justicia y de las Juntas Cantonales de Protección de Derechos.-

La vigilancia del cumplimiento de las políticas públicas y las denuncias directas

de violaciones de los derechos en especial individuales requieren que se
establezcan medidas de protección a los niños, niñas y adolescentes o a sus
familias y/o sanciones a los culpables. El Código previó para ello, las Juntas
Cantonales de Protección de derechos, los jueces especializados en niñez y
adolescencia, los procuradores de adolescentes infractores, etc. Estos
organismos del Sistema, deben ser parte de las redes de protección integral y
responder con agilidad y oportunidad, para ello se deben forjar vínculos fuertes.

Si no tenemos todavía Junta en nuestro cantón debemos crearla y fortalecerla

si ya está constituida. El CNNA está brindando asistencia técnica para
cualquiera de estos dos momentos descritos. Con esto vamos
complementando el funcionamiento del SNDPINA.

g. Acciones de exigibilidad para el cumplimiento de la Agenda Social

Cantonal de la Niñez y Adolescencia.-

El Código concedió especial importancia a la exigibilidad en el cumplimiento de

los derechos de los niños, niñas y adolescentes, porque justamente analizó las
graves limitaciones que existen en la realidad para concretar el ejercicio de los
mismos. Esta responsabilidad lo entregó a las defensorías comunitarias y a los
consejos consultivos de niños, niñas y adolescentes. Dos instancias de
participación social en el primer caso de adultos.

La exigibilidad entendida en una doble dimensión. En primer lugar como la

movilización social dirigida a vigilar, denunciar y exigir al Estado y a
particulares el cumplimiento de las normas y política pública Otra dimensión de
la exigibilidad es la activación de mecanismos jurídicos dirigidos a incidir en las
decisiones del Estado y restituir o proteger derechos.

Frente a los incumplimientos de las instituciones y para promover que los

CCNA tomen las resoluciones más oportunas y las hagan cumplir es necesario
un fuerte y sostenido proceso de exigibilidad. Los Consejos Cantonales de la
Niñez y Adolescencia desde el inicio del proceso de aterrizaje de la Agenda se
debe incorporar activamente a niños, niñas y adolescentes, a los Consejos
Consultivos de Niños, Niñas y Adolescentes, así como, a las organizaciones
populares, Defensorías Comunitarias u otras instancias de participación de
adultos defensores de derechos, promoviendo que asuman su responsabilidad
de exigibilidad en cada uno de los pasos. Se debe promover la elaboración de

25
un plan de acciones que se complemente con las acciones de control social
que están previstas en la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia.

3. Lineamientos para los cantones donde no hay Consejos

Cantonales de la Niñez y Adolescencia.

En los cantones donde no hay CCNA o donde está en proceso su

conformación, los actores locales defensores de los derechos de niños, niñas y
adolescentes deben analizar detenidamente las condiciones y definir los pasos
a seguir. No creemos que estos cantones deban quedarse doblemente
rezagados, en la conformación del CCNA y en el aterrizaje de la Agenda. Es
posible, por ejemplo, hacer el proceso de aterrizaje de la Agenda con los
responsables sectoriales de cada una de las políticas y aprobarlo con una
ordenanza municipal, organizar las redes de protección integral e iniciar la
aplicación. Igualmente, es factible realizar informes técnicos de cumplimiento y
coordinar con jueces, fiscales, la DINAPEN y la Defensoría del Pueblo acciones
de vigilancia ante los incumplimientos. Podemos impulsar acciones de
exigibilidad con las organizaciones sociales de adultos y de niños, niñas y
adolescentes del cantón. Pero, para tener la fuerza necesaria para impulsar
todas estas acciones debemos concretar en medio de este proceso la
conformación del Consejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia, aprovechando
esta oportunidad para potenciar el proceso de constitución de los organismos
del sistema.

VI. ¿QUIÉNES SON LOS RESPONSABLES DE LA

OPERATIVIZACIÓN DE LA AGENDA SOCIAL DE LA NIÑEZ Y
ADOLESCENCIA?

a. Los actores sociales

Es una responsabilidad compartida entre todas las instituciones que conforman

el Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y
Adolescencia en el ámbito nacional, provincial, cantonal y parroquial.

El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia a través de todas sus

autoridades nacionales y provinciales. Son integrantes del CNNA, el Ministro de
Inclusión Social y Económica – MIES -, Ministerio de Salud Pública, Ministerio
de Educación, Ministerio de Trabajo, Asociación de Municipalidades
Ecuatorianas, Instituto Nacional de la Niñez, y cuatro delegados de la sociedad
civil.

En cada uno de los cantones, son responsables los Alcaldes, Presidentes de

los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia y todos los miembros
delegados de la sociedad civil y del sector público. Las familias, las
instituciones públicas y privadas que trabajan a nivel cantonal; las

26
organizaciones populares, la iglesia y sus instancias de coordinación; los
organismos de cooperación técnica y financiera, nacionales e internacionales.

El Sistema de Administración de Justicia, en los Jueces de la Niñez y

Adolescencia, en los Procuradores de Adolescentes Infractores y en la
Dirección Nacional de la Policía Especializada en Niñez y Adolescencia –
DINAPEN.

Los gobernadores, prefectos provinciales y las juntas parroquiales, que si bien

no tienen expresamente señaladas responsabilidades en el Código de la Niñez
y Adolescencia son parte del Estado Ecuatoriano por lo que deben sumarse
activamente para lograr la garantía de los derechos de niños, niñas y
adolescentes.

Cada uno de los actores nombrados cumplirán diferente rol en este proceso de
aplicación de la agenda social de la niñez y debemos ser lo suficientemente
hábiles para asignarles el tipo de responsabilidad que puedan asumir en
función de su naturaleza institucional.

b. Las responsabilidades que deben asumir en el proceso.-

Los Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia lideran y conducen por

mandato del Código de la Niñez y Adolescencia este proceso combinado de
aterrizaje de la Agenda y de construcción del SNDPINA. Es decir, los alcaldes y
alcaldesas, Presidentes de los CCNA y todos los miembros del cuerpo
colegiado; los delegados institucionales y los de la sociedad civil que lo
conforman son los responsables directos de conducir a nivel cantonal todo el
proceso.

Los Consejos Cantonales distribuirán responsabilidades – conforme a lo

establecido en el Código de la Niñez y Adolescencia - no sólo a las
instituciones y organizaciones que lo conforman sino a todos los otros actores
institucionales y sociales del cantón para lograr concretar el cumplimiento de la
política pública contenida en la Agenda Social Cantonal de la Niñez y
Adolescencia. Les corresponderá a los/as Secretarios/as Ejecutivos/as ejecutar
las decisiones de los CCNA con el concurso activo de las instituciones
miembros y con los delegados de la sociedad civil.

c. Acciones para potenciar y concretar la participación de todos los

actores institucionales y sociales.-

A continuación vamos a registrar un conjunto de acciones que han surgido en

la reflexión en algunos eventos realizados para la operativización de la Agenda,
y que ocupa la atención de los actores sociales e institucionales locales:

ƒ Realizar acciones permanentes para mantener e incrementar la voluntad

y el compromiso político de las autoridades a nivel provincial, cantonal y
parroquial.

27
 ƒ Formación y motivación a secretarios ejecutivos cantonales y miembros
de la sociedad civil de los CCNA en la aplicación de la Agenda Social de
la Niñez y Adolescencia, y en política pública.
ƒ Transmitir información de las actividades, avances y logros que se van
concretando en los diferentes cantones y retroalimentación permanente
por parte de las autoridades nacionales para que se mantenga a nivel
local el compromiso asumido.
ƒ Capacitación de los funcionarios de las instituciones sobre los
contenidos de la Agenda y en la estrategia de implementación, en
protección integral, en enfoque de derechos, en el SNDPINA, y en los
temas que vayan surgiendo de las necesidades que plantee el proceso.
ƒ Fortalecimiento de equipos interinstitucionales provinciales incluyendo a
nuevos actores en especial los Directores Provinciales de cada uno de
los ministerios que integran el CNNA3 y a dirigentes de organizaciones
de base. Se debe reforzar su funcionamiento definiendo de mejor forma
sus planes de trabajo.
ƒ Distribuir de forma permanente insumos técnicos que les facilite su
trabajo, por ejemplo: información sobre líneas de base; inversión social
en cada cantón, mapas de cobertura nacional, listado de programas que
tienen cada uno de los ministerios en relación con cada política, su
cobertura por cantón y financiamiento, etc.

VII. ¿CON QUÉ RECURSOS CONTAMOS PARA ESTE PROCESO DE

OPERATIVIZACIÓN DE LA AGENDA SOCIAL DE LA NIÑEZ Y
ADOLESCENCIA?

La ejecución de las políticas se realizará con los financiamientos que tienen

previstos las instituciones miembros del Consejo Nacional de la Niñez y
Adolescencia y de los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia para
las acciones relacionadas con cada una de las políticas públicas.

El CNNA tiene como mandato del Código y de la Agenda Social de la Niñez

“vigilar la entrega oportuna de los presupuestos y así lograr el cumplimiento de
las políticas y metas” y estas acciones se disponen a impulsar.

Localmente se debe canalizar recursos de las Iglesias, de los organismos de la

cooperación, de la empresa privada. Hay que interesarlos con este gran
esfuerzo nacional por los niños, niñas y adolescentes.

El Fondo Nacional para la Protección de la Niñez y Adolescencia – FONAN – y

los Fondos Municipales deben iniciar de forma inmediata su funcionamiento
para que canalicen recursos que serán muy útiles para la implementación de la
Agenda.

3
Desde el 2006 el CNNA ha impulsado la estructuración de equipos provinciales para la construcción y
fortalecimiento del SNDPINA. Está constituido por instituciones públicas y privadas que han mostrado su
interés manifiesto en la aplicación del CNA. Estos han logrado consolidarse en un buen número de
provincias y fueron reforzadas a partir de Abril del 2007 con una incorporación más activa del INNFA y
de Plan.

28
La sociedad civil organizada en los barrios, comunidades, recintos, parroquias,
etc., deberán dar también su contribución a través de una participación activa
en las acciones de control social propuestas en la Agenda Social por la Niñez y
Adolescencia.

¡¡ MANOS A LA OBRA !!

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