DOCENTE

:
JUARDO ROSAS ADOLFO

ESCUELA

:
CONTABILIDAD.

CURSO

:
AUDITORIA GUBERNAMENTAL

TEMA

:
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN
EL PER

CICLO

:
XI

SEMESTRE 2016 I

INTRODUCCIN

En la actualidad todo Estado moderno cuenta con diferentes sistemas administrativos que
constituyen un conjunto de rganos, principios, normas y procedimientos orientados a
organizar la actividad estatal en diferentes aspectos, que se aplican transversalmente a los
distintos niveles de gobierno que, en el caso de la Repblica del Per, son tres: nacional,
regional y local. Ejemplos de sistemas administrativos en nuestro pas son: el Sistema
Nacional de Presupuesto, el Sistema Nacional de Contabilidad, el Sistema Nacional de
Tesorera, el Sistema Nacional de Endeudamiento, el Sistema Nacional de Inversin
Pblica, entre otros. Al lado de ellos existe un sistema cuya denominacin, si bien no es
uso frecuente, su accionar que es de carcter permanente se manifiesta en la actividad
cotidiana de toda entidad u organismo pblico, tal es el Sistema Nacional de Control.
Una de las finalidades del Sistema Nacional de Control es justamente el lograr mejoras en
el funcionamiento de todos los dems sistemas administrativos, contribuyendo de esta
manera a la mejora de la gestin pblica, y por ende a la obtencin del fin del Esta- do
mismo, esto es el bien comn.
El presente artculo desarrolla los conceptos fundamentales de la teora del control
gubernamental, que constituyen los pilares en los que se sustenta el diseo del Sistema
Nacional de Control en nuestro pas. Asimismo, presenta de manera sucinta el rol que le
corresponde cumplir a la Contralora General de la Repblica, como organismo superior del
Sistema y ente rector del mismo.
Es

pertinente resaltar que el objetivo principal del Sistema Nacional de Control es

contribuir a mejorar la gestin pblica en general, para lo cual resulta indispensable una
labor de carcter tcnico, objetiva e independiente; no estando restringida su actuacin a la
identificacin de presuntas responsabilidades administrativas, civiles o penales, la cual ms
bien constituye una obligacin legal de carcter complementario.
Finalmente, es necesario precisar que la competencia del Sistema Nacional de Control no
se limita al aparato del Estado sino que, a partir de la vigencia de la Ley N 27785, alcanza

inclusive a las entidades privadas, a las entidades no gubernamentales y a las entidades

internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o
administren.

I.

MARCO TEORICO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL

La Ley del Sistema Nacional de Control, establece las normas que regulan el mbito,
organizacin, atribuciones y funcionamiento de dicho Sistema y de la Contralora General
de la Repblica como ente tcnico rector de indicado Sistema.
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, es objeto del Sistema propender al
apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y
verificar, mediante la aplicacin de principios, sistemas y procedimientos tcnicos, la
correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los recursos y bienes del Estado, el
desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y
servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las
instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de
sus actividades y servicios en beneficio de la Nacin.
El mbito de aplicacin del Sistema Nacional de Control comprende: a) El Gobierno
Central, sus entidades y rganos que, bajo cualquier denominacin, formen parte del Poder
Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, y sus respectivas
instituciones; b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas
pertenecientes a los mismos, por los recursos y bienes materia de su participacin
accionaria; c) Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del
Ministerio Pblico; d) Los Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica del
Estado y por ley, e instituciones y personas de derecho pblico; e) Los organismos
reguladores de los servicios pblicos y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento
de los compromisos de inversin provenientes de contratos de privatizacin; f) Las
empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que ste participe en el
accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes

materia de dicha participacin; g) Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales

y las entidades internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que
perciban o administren.
Segn la Ley del Sistema Nacional de Control, dicho sistema es el conjunto de rganos de
control, normas, mtodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada Su actuacin comprende todas las actividades y acciones en los campos
administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal
que presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule.
El Sistema est conformado por los siguientes rganos de control: a) La Contralora
General, como ente tcnico rector; b) Todas las unidades orgnicas responsables de la
funcin de control gubernamental de las entidades que se mencionan en el Artculo 3 de la
presente Ley, sean stas de carcter sectorial, regional, institucional o se regulen por
cualquier otro ordenamiento organizacional; c) Las sociedades de auditora externa
independientes, cuando son designadas por la Contralora General y contratadas, durante un
perodo determinado, para realizar servicios de auditora en las entidades: econmica,
financiera, de sistemas informticos, de medio ambiente y otros.
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control, el ejercicio del control
gubernamental por el Sistema en las entidades, se efecta bajo la autoridad normativa y
funcional de la Contralora General, la que establece los lineamientos, disposiciones y
procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en funcin a la naturaleza y/o
especializacin de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos
trazados para su ejecucin. Dicha regulacin permitir la evaluacin, por los rganos de
control, de la gestin de las entidades y sus resultados. La Contralora General, en su
calidad de ente tcnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma
descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los rganos
a que se refiere el literal b) del artculo precedente en cada una de las entidades pblicas de
los niveles central, regional y local, que ejercen su funcin con independencia tcnica.

De acuerdo al Sistema Nacional de Control; son atribuciones del Sistema: a) Efectuar la

supervisin, vigilancia y verificacin de la correcta gestin y utilizacin de los recursos y
bienes del Estado, el cual tambin comprende supervisar la legalidad de los actos de las
instituciones sujetas a control en la ejecucin de los lineamientos para una mejor gestin de
las finanzas pblicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y
planes de las entidades, as como de la ejecucin de los presupuestos del Sector Pblico y
de las operaciones de la deuda pblica; b) Formular oportunamente recomendaciones para
mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el
manejo de sus recursos, as como los procedimientos y operaciones que emplean en su
accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestin y de control interno; c)
Impulsar la modernizacin y el mejoramiento de la gestin pblica, a travs de la
optimizacin de los sistemas de gestin y ejerciendo el control gubernamental con especial
nfasis en las reas crticas sensibles a actos de corrupcin administrativa; d) Propugnar la
capacitacin permanente de los funcionarios y servidores pblicos en materias de
administracin y control gubernamental. Los objetivos de la capacitacin estarn orientados
a consolidar, actualizar y especializar su formacin tcnica, profesional y tica. Para dicho
efecto, la Contralora General, a travs de la Escuela Nacional de Control, o mediante
Convenios celebrados con entidades pblicas o privadas ejerce un rol tutelar en el
desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades estn
obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en
los eventos de capacitacin que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales
funcionarios y servidores acreditar cada dos aos dicha participacin. Dicha obligacin se
hace extensiva a las Sociedades de Auditora que forman parte del Sistema, respecto al
personal que empleen para el desarrollo de las auditoras externas; e) Exigir a los
funcionarios y servidores pblicos la plena responsabilidad por sus actos en la funcin que
desempean, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa
funcional, civil o penal y recomendando la adopcin de las acciones preventivas y
correctivas necesarias para su implementacin. Para la adecuada identificacin de la
responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores pblicos, se deber
tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificacin del deber incumplido, reserva,

presuncin de licitud, relacin causal, las cuales sern desarrolladas por la Contralora
General; f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes
respectivos con el debido sustento tcnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida
para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos
informes. En el caso de que los informes generados de una accin de control cuenten con la
participacin del Ministerio Pblico y/o la Polica Nacional, no corresponder abrir
investigacin policial o indagatoria previa, as como solicitar u ordenar de oficio la
actuacin de pericias contables; g) Brindar apoyo tcnico al Procurador Pblico o al
representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales
derivadas de una accin de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y
alcanzando la documentacin probatoria de la responsabilidad incurrida. Los diversos
rganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les seala esta Ley y
sus normas reglamentarias.

II.

EL CONTROL GUBERNAMENTAL

Naturaleza Jurdica

Dentro del concepto de Estado, est re- conocida la necesidad de la separacin de funciones
entre los distintos detenta- dores del poder, considerndose como funciones predominantes
a: la funcin legislativa, la funcin jurisdiccional y la funcin administrativa.
Adicionalmente, en todo estado de derecho se han establecido controles para cada una de
estas funciones;

as, en el caso peruano, tenemos que la funcin legislativa tiene

mecanismos especficos para el control de las diversas normas que se emiten, por ejemplo
en el caso de las leyes que emite el Congreso de la Repblica, le corresponder al Tribunal
Constitucional

declarar su inconstitucionalidad, si fuere el caso y de acuerdo al

procedimiento previsto; asimismo, el propio Poder Legislativo ejerce el control sobre los
Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia que emite el Poder Ejecutivo. En relacin a
la funcin jurisdiccional, existe un rgano interno en el Poder Judicial, denominado

rgano de Control de la Magistratura, que vela por el correcto accionar funcional de los
magistrados.
As, en materia administrativa tambin existe el control gubernamental, el cual puede ser
ejercido como actividad o como funcin

especializada, y ser aplica- do en diversos

momentos y por diversas instancias, como veremos ms adelante. Jos Roberto Dromi, el
destacado administrativista argentino seala que: El con- trol pblico est enraizado en la
estructura misma del poder estatal, pues no hay poder sin control, o al menos no debe
haberlo, y es un predicado republicano su instauracin y regulacin, ms an en tiempos de
un Estado, providencial, planificador y burocrtico. El control se impone para asegurar la
sujecin del obrar pblico a reglas y principios de derecho y buena administracin, en el
que debe de imperar inexcusablemente la perspectiva finalista del bien comn (causa fin), a
la que debe ajustarse el poder (causa me- dio). El control es el instrumento impuesto para
verificar esa correspondencia entre medios y fines y un deficiente procedimiento o
estructura de contralor, adems del riesgo poltico por las tentaciones que el ejercicio del
poder ofrece, coadyuva a que se enseoree la arbitrariedad y se falseen los valores en
desmedro del fin del Estado.
En este contexto, control significa evaluar, verificar, comparar; es asimismo, una forma de
asegurar que lo propuesto se desarrolle de la forma como se concibi; a travs del control
se compara lo previsto, lo propuesto o lo dispuesto, con lo efectiva- mente realizado (2).
Asimismo, es importante anotar que el control no es exclusivo del mbito pblico, sino que
tambin est presente en el sector privado.
En tal sentido, podramos ensayar una descripcin de la naturaleza jurdica del control
gubernamental sealando que es una funcin del poder que est orientada a verificar el
correcto ejercicio del poder, a asegurar la correcta utilizacin de los bienes y recursos
pblicos, a mejorar los sistemas administrativos y brindar seguridad respecto a la actuacin
del aparato del Estado, y del quehacer pblico en general, dentro del marco jurdico que
establece la Constitucin y las Leyes.

Clases de Control

Control como Actividad y Con- trol como Funcin Especializada como se mencion
anteriormente, el control puede operar como actividad o como funcin especializada
El control como actividad, es entendido como parte del proceso administrativo; as como
existe una fase de planeacin, de organizacin, de direccin, tambin existe una fase de
control.
Este tipo de control, en el mbito pblico o gubernamental, es ejercido por todos y cada
uno de los funcionarios y servidores que conforman las distintas entidades pblicas.
De otro lado, existen entidades que ejercen el control gubernamental como funcin
especializada, cuya denominacin vara dependiendo el pas (3), pero que por la naturaleza
de las funciones que cumplen, internacionalmente

se les reconoce como Entidades

Fiscalizado- ras Superiores.

Control segn el ente que lo realiza

De acuerdo al ente que ejecuta el con- trol, ste puede ser interno o externo.
El control interno, es aquel que se eje- cuta por la misma entidad, la cual debe prever
mecanismos que posibiliten aseguren el debido cumplimiento de sus propias actividades.
El control externo, es efectuado por personal o entidades diferentes, ajenas a la entidad
evaluada.

Control por la oportunidad en que se ejecuta

As el control puede ser previo o ex ante concurrente, y posterior o ex post.

El control previo o ex ante, como su nombre lo indica se efecta antes que una operacin o
actividad se llegue a concretar,
El control concurrente, constituye bsicamente una actividad de supervisin que se va
desarrollando de manera concomitante al desarrollo de las operaciones o actividades.
El control posterior o ex post, es el que se efecta respecto de una operacin o actividad
que ya ha sido ejecutada.

Control por el objetivo que per- sigue

El control de acuerdo al objetivo que se plantee alcanzar, puede ser de prevencin o de

deteccin.
El control preventivo, tiene por objetivo efectuar verificaciones que permitan identificar
posibles riesgos en la entidad, sobre determinadas operaciones o actividades. El control de
deteccin, tiene por objetivo verificar o identificar si se han producido desviaciones
respecto de lo propuesto o dispuesto inicialmente con relacin a de- terminadas operaciones
o actividades.

III.

EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN EL PER

1. Resea Histrica

A continuacin haremos una resea de los principales hitos que se han dado en el
desarrollo del control gubernamental en el caso peruano, a lo largo de su historia.
Incanato
En el Incanato podemos sealar que tambin existi un tipo de control administrativo. En
el Tahuantinsuyo tenan una especie de Sistema Contable desarrollado a travs de los
quipus, los cuales eran utilizados por los llamados Quipucamayocs, quienes de alguna
manera estaban a cargo de la administracin del registro de los recursos en esa poca.
Conjuntamente, aparece la figura de los llamados Tuckuyricocs, cuyas funciones incluan
adems de realizar inspecciones peridicas en su distrito, la labor de controlar a los
funcionarios subalternos, en base a lo reportado en los quipus, todo lo cual constituye un
primer acercamiento a lo que ahora conocemos como control gubernamental.
Colonia
Los conquistadores trajeron de Espaa una serie de instituciones que operaban en el Viejo
Mundo, entre las cuales se encontraban el Tribunal de Cuentas y Cajas Reales, tambin
aquellas relacionadas con diversos mecanismos especficos de revisin contable, tales

como la Junta de la Real Hacienda (Virrey La Gasca), la Contadura Mayor de Indias y

Espaa (Rey Felipe II), y la Contadura de Cuentas y Recuentas (1595), entes facultados
para exigir las rendiciones de cuentas y formular reparos sobre ellas.
Repblica
Es as que en 1823 se crea la Contadura de Cuentas y luego el Tribunal Mayor de Cuentas.
La primera medida administrativa relativa al control gubernamental fue emitida por el
Libertador Simn Bolvar, el 02 de enero de 1824, disponiendo que todo funcionario
pblico, a quien se le probase en juicio sumario haber malversado o tomado para s fondos
pblicos mayores a diez pesos, se le condenaba a la pena capital; asimismo, los jueces que
en su caso no procedieren conforme a dicho decreto, seran condenados a la misma pena; y
que, todo individuo tena derecho a acusar a los funcionarios pblicos del delito antes
mencionado.
A inicios del siglo XX, se emiti el Decreto Supremo de 26 de setiembre de 1929, norma
ratificada por Ley N 6784 del 28 de febrero de 1930, por la cual se crea la
Contralora General de la Repblica como una reparticin administrativa del entonces
Ministerio de Hacienda, en cuyo texto se precisan que sus funciones se refieren al control
de los gastos de presupuesto y rendiciones de cuenta, fiscalizacin previa de los gastos y
organizacin de la contabilidad de las Contaduras Ministeriales, hasta esa fecha el
control fiscal haba estado conducido exclusivamente por el Tribunal de Cuentas.
De otro lado, a propuesta del Presidente del Banco Central de Reserva, lleg al Per la
misin presidida por el Profesor Edwin Kemmerer, la misma que ya haba actuado en
Bolivia, Colombia, Chile, y Ecuador, y que como culminacin de su trabajo, en abril de
1931, present, entre otros documentos, la propuesta de reorganizacin de la Contralora
General de la Repblica.
Es en la Constitucin de 1933, que por primera vez se institucionaliz constitucionalmente la Contralora General de la Repblica. No es sino hasta 1964 con la Ley N

14816, Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica, que se consagra a la

Contralora como autoridad superior de control presupuestario y patrimonial del Sector
Pblico Nacional, con autonoma e independencia

administrativa y funcional,

adicionalmente se dispone la incorporacin del Tribunal de Cuentas, con lo cual la

Contralora adquiere adems, funciones de juzgamiento de cuentas.
Mediante Decreto Ley N 190394, de fecha 16 de noviembre de 1971, con rango de Ley
Orgnica, es que se constituye el Sistema Nacional de Control, y a la Contralora General
como entidad superior de control, autnoma para ejercer sus funciones, independiente
administrativa y funcionalmente y con atribuciones y competencias propias, sealadas en
dicha Ley.
La Constitucin Poltica del Estado promulgada en 1979, en el artculo 146 asign a la
Contralora General de la Re- pblica, la calidad de organismo autnomo y central del
Sistema Nacional de Control, encargndole la supervigilancia de la ejecucin de los
presupuestos del Sector Pblico, de las operaciones de la deuda pblica y, de la gestin y
utilizacin de bienes y recursos pblicos. Bajo el amparo de esta Constitucin se emiti el
Decreto Ley N 26162, Ley del Sistema Nacional de Control, publicada el 30 de diciembre
de 1992.
La Constitucin

Poltica

del Estado de 1993, en su artculo 82 establece que la

Contralora General de la Repblica es el rgano Superior del Sistema Nacional de

Control, y que goza de autonoma conforme a su Ley Orgnica. En julio de 2002, en
concordancia con el mandato constitucional, se

emiti la Ley N 27785, Ley Orgnica

del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, actualmente

vi- gente y a la que haremos referencia en los numerales siguientes.
2. Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de
la Repblica - Ley N 27785
La Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica, como su nombre lo indica, contiene las disposiciones relacionadas
tanto al funciona- miento del Sistema Nacional de Control, como de su ente rector, que es
la Contralora General de la Repblica.

El objeto de la Ley es el regular el ejercicio del control gubernamental que posibilite

prevenir y verificar la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los
recursos y bienes del Estado; al igual que la actuacin honesta, proba y eficiente de las
autoridades, funcionarios y servidores pblicos; as como el cumplimiento de metas y
resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y
orientar hacia el mejora- miento de sus actividades y servicios.
3. Definicin de Sistema Nacional de Control
La Ley N 27785, en su artculo 12, define al Sistema Nacional de Control como el
conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos,

estructurados e

integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control

gubernamental en forma descentralizada; indicando que su actuacin comprende todas las
actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero
de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del
rgimen que las regule.
Tal como se aprecia fija un mbito de control, tanto objetivo como subjetivo.
1. rganos que conforman el Sistema
Los rganos que conforman el Sistema son:

La Contralora General, que es el ente tcnico rector.

Los rganos de Control Institucional, es decir las unidades orgnicas responsables
del control gubernamental, como funcin especializada, en las entidades sujetas a

control.
Las Sociedades de Auditora externa independientes, cuando son de- signadas por la
Contralora General, para realizar servicios de auditora en las entidades.

2. mbito de aplicacin del Sistema El artculo 3 de la Ley N 27785,

Regula su mbito de aplicacin, sealando las entidades sujetas a control por el Sistema, sin
distincin de su rgimen legal (naturaleza jurdica, rgimen laboral, etc.) y fuente de
financiamiento (rgimen econmico), como se detalla:
a) El Gobierno Central, sus entidades y rganos que, bajo cualquier denominacin,
formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional, y sus respectivas instituciones; en concordancia con lo dispuesto en el
Art. 170 de la Constitucin Poltica.
b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a
los mismos, por los recursos y bienes materia de su participacin accionaria.
c) Las unidades administrativas del Po- der Legislativo, del Poder Judicial y del
Ministerio Pblico, respetando los mbitos propios de estas instituciones, tales
como la funcin jurisdiccional o la funcin legislativa.
d) Los Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica del Esta- do y por
ley, e instituciones y personas de derecho pblico, tales como las Universidades.
e) Los organismos reguladores de los servicios pblicos y las entidades a cargo de
supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversin provenientes de
contratos de privatizacin, entre los cuales se encuentra OSIPTEL, OSITRAN,
SUNASS, etc.; as como PROINVERSIN.

f) Las empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que ste participe en
el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y
bienes materia de dicha participacin, en la medida que dichos re- cursos revisten el
carcter de pblicos.
g) Las entidades

privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades

internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o
administren. A tal efecto, la ley indica que dichas entidades, debern prever los
mecanismos necesarios que permitan el control de- tallado por parte del Sistema.
Adicionalmente, el artculo 4 de la Ley incluye otro supuesto, y es el referido a aquellas
entidades sujetas al sistema, es decir incluidas en el artculo 3, que destinen recursos y
bienes del Estado, incluyendo donaciones u otros, a entidades no sujetas a control. En estos
casos, la entidad sujeta a control estar obligada a informar directamente a la Contralora
General, sobre la inversin y sus resultados. Asimismo, la entidad beneficiaria o receptora,
deber administrar

los recursos otorgados de acuerdo a su finalidad o condicin de

asignacin, para lo cual deber utilizar registros o cuentas que permitan su anlisis
especficos,

y estarn obligadas a exhibirlos ante la Contralora General, cuando lo

requiera.
4. Atribuciones del Sistema
Las atribuciones del Sistema se encuentran definidas en el artculo 15 de la Ley N

27785, y son las siguientes:

Efectuar la supervisin, vigilancia y verificacin de la correcta gestin y utilizacin
de los recursos y bienes del Estado, el cual tambin comprende supervisar la
legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecucin de los
lineamientos para una mejor gestin de las finanzas pblicas, con prudencia y
transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, as como
de la ejecucin de los pre- supuestos del Sector Pblico y de las operaciones de la
deuda pblica.

Formular oportunamente recomen- daciones para mejorar la capacidad y eficiencia

de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, as
como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de
optimizar sus sistemas administrativos, de gestin y de control interno.

Impulsar la modernizacin y el mejoramiento de la gestin pblica, a travs de la

optimizacin de los sistemas de gestin y ejerciendo el control gubernamental con
especial nfasis en las reas crticas sensibles a actos de corrupcin administrativa.

Propugnar la capacitacin permanente de los funcionarios y servido- res pblicos

en materias de administracin y control gubernamental. Sobre este aspecto se
seala que los titulares de las entidades estn obligados a disponer que el personal
que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitacin
que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y
servidores acreditar cada dos aos dicha participacin. Dicha obligacin se hace
extensiva a las Sociedades de Auditora que forman parte del Sistema, respecto al
personal que empleen para el desarrollo de las auditoras externas.

Exigir a los funcionarios y servidores pblicos la plena responsabilidad por sus

actos en la funcin que des- empean, identificando el tipo de responsabilidad
incurrida, sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopcin
de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementacin. Para
la adecuada identificacin
funcionarios

de la responsabilidad en que hubieren incurrido

y servidores pblicos, se deber tener en cuenta cuando menos las

pautas de: identificacin del deber incumplido, reserva, presuncin de licitud,

relacin causal, las cuales sern desarrollados por la Contralora General.

Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes

respectivos con el debido sustento tcnico y legal, constituyendo prueba preconstituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean
recomendadas en dichos informes.

En el caso que los informes genera- dos de una accin de control cuen- ten con la
participacin del Ministerio Pblico y/o la Polica Nacional, no corresponder abrir

investigacin policial o indagatoria previa, as como solicitar u ordenar de oficio la

actuacin de pericias contables.

Brindar apoyo tcnico al Procurador Pblico o al representante legal de la entidad,

en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una accin de
control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la
documentacin probatoria de la responsabilidad incurrida.

Los

diversos

rganos del Sistema ejercen estas atribuciones

y las que

expresamente les seala esta Ley y sus normas reglamentarias.

5. Principios del control gubernamental
El artculo 9 de la Ley N 27785, seala los principios que rigen el control gubernamental,
los cuales constituyen los pilares que sustentan los fundamentos del con- trol. Estos
principios, de acuerdo a lo ex- puesto por la propia ley, son de observancia obligatoria para
los rganos de control; asimismo, la norma otorga a la Contralora General la facultad de
ampliarlos o modificarlos, as como su interpretacin.

La universalidad, entendida como la potestad de los rganos de con- trol para

efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el con- trol sobre todas las
actividades de la respectiva

entidad,

as como de todos sus funcionarios

servidores, cualquiera fuere su jerarqua.

El carcter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto
de acciones y tcnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los
procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios
econmicos y/o sociales obtenidos, en relacin con el gasto generado, las metas
cualitativas y

cuantitativas

establecidas, su vinculacin con polticas

gubernamentales, variables exgenas no previsibles o controlables e ndices

histricos de eficiencia.

La autonoma funcional, expresa- da en la potestad de los rganos de control para

organizarse y ejercer sus funciones con independencia
influencias. Ninguna entidad o autoridad,

funcionario

tcnica y libre de
o servidor pblico, ni

terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y

atribuciones de control.

El carcter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control

como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad.

El carcter tcnico y especializado del control, como sustento esencial de su

operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su
ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en funcin de la
naturaleza de la entidad en la que se incide.

La legalidad, que supone la plena sujecin del proceso de control a la normativa

constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuacin.

El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los

derechos de las entidades y personas, as como

de las reglas y requisitos

establecidos.

La eficiencia, eficacia y economa, a travs de los cuales el proceso de control logra

sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y ptima utilizacin de recursos.

La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el

momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido.

La objetividad, en razn de la cual las acciones de control se realizan sobre la base

de una debida e imparcial evaluacin de fundamentos de hecho y de derecho,
evitando apreciaciones subjetivas.

La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuacin en

las transacciones y operaciones de mayor significacin econmica o relevancia en
la entidad examinada.

El carcter selectivo del control, en- tendido como el que ejerce el Sistema en las
entidades, sus rganos y actividades crticas de los mismos, que denoten mayor
riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa.

La presuncin de licitud, segn la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las
autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a
las normas legales y administrativas pertinentes.

El acceso a la informacin, referido a la potestad de los rganos de control de

requerir, conocer y examinar toda la informacin y documentacin sobre las
operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su funcin.

La reserva, por cuyo mrito se encuentra prohibido que durante la ejecucin del
control se revele informacin que pueda causar dao a la entidad, a su personal o al
Sistema, o dificulte la tarea de este ltimo.

La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una

accin de control.

La publicidad, consistente en la difusin oportuna de los resultados de las acciones

de control u otras realizadas por los rganos de control, mediante los mecanismos
que la Contralora General considere pertinentes.

La participacin ciudadana, que permita la contribucin de la ciudadana en el

ejercicio del control gubernamental.

La flexibilidad, segn la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al

logro de las metas pro- puestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisin no
incida en la validez de la operacin objeto de la verificacin, ni determinen
aspectos relevantes en la decisin final.

IV.

ROL DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

La Contralora General, es el rgano rector del Sistema Nacional de Control, dotado de

autonoma administrativa, funcional, eco- nmica y financiera. Sus principales lneas de
accin se encuentran definidas en principio en el artculo 82 de la Constitucin Poltica
del Per, las mismas que son:

Supervisar la legalidad de:

la ejecucin del Presupuesto del Estado,

de las operaciones de la deuda pblica, y
de los actos de las instituciones sujetas a control.

Asimismo, para el cumplimiento de sus funciones, el indicado dispositivo constitucional, le

otorga autonoma de acuerdo a su ley orgnica, es decir la Ley N 27785, Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.
La Contralora General de la Repblica, como ente rector y ordenador del control de la
actividad gubernamental, busca responder adecuadamente a los requerimientos

necesidades del pas, es as que el cumplimiento de tan importante fin, se encuentra

reflejado en su misin y visin institucional:
Misin:
La Contralora General de la Repblica es el rgano superior del Sistema Nacional de
Control, que cautela el uso eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado, la
correcta gestin de la deuda pblica, as como la legalidad de la ejecucin del presupuesto
del sector pblico y de los actos de las instituciones sujetas a control; coadyuvando al logro
de los objetivos del Estado en el desarrollo nacional y bienestar de la sociedad peruana.
Promovemos mejoras en la gestin pblica, la lucha contra la corrupcin y la participacin
ciudadana.
Visin:
Ser la institucin modelo del Estado, re- conocida por sus slidos principios ticos y el
ms competente nivel profesional, tecnolgico y de conocimiento; que brinde a la
poblacin confianza y seguridad en el adecuado uso de los recursos pblicos mediante un
control oportuno y eficaz, y que fomente un ambiente de honestidad y transparencia en el
ejercicio de la funcin pblica, contribuyendo al desarrollo integral del pas.

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Atribuciones Constitucionales y Legales

a) Atribuciones Constitucionales
En la Constitucin Poltica, adicionalmente a las que incluye el artculo 82 que ya hemos
referido, encontramos otros artculos en los cuales se hace alusin en forma directa o
indirecta al Organismo Contralor, entre las cuales tenemos:

Presentar anualmente el informe de auditora practicado a la Cuenta General de la

Repblica (Art. 81).

El Contralor General es designado por el Congreso a propuesta del Po- der

Ejecutivo, por siete aos; pudiendo ser removido por el Congreso por falta grave
(Art. 82).

Facultad de iniciativa legislativa en materia de control (Art. 107).

Realizar el control para que los Fondos destinados a satisfacer los requerimientos
logsticos de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional se dediquen exclusiva- mente
para ese fin (Art. 170).

Las Regiones y

las Municipalidades tienen obligacin de rendir cuenta de la

ejecucin de sus presupuestos a la Contralora General de la Repblica y son

fiscalizados de acuerdo a ley. (Art. 199)
b) Atribuciones de la CGR previstas en su Ley Orgnica
La Contralora General como Organismo Superior de Control tiene diversas atribuciones
que se encuentran debidamente recogidas en el artculo 22 de la Ley N
27785, as como otras que adicionalmente sealan la indicada Ley y otros dispositivos
legales. Estas atribuciones pueden agruparse en funcin de los siguientes roles que le
corresponde cumplir:
Rol Fiscalizador:
Relacionado con la atribucin de efectuar la supervisin, vigilancia y verificacin de la
correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes del Estado:

Tener acceso en cualquier momento y sin limitacin a los registros, documentos e

informacin de las entidades, aun cuando

sean secretos; as como requerir

informacin a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las

entidades, siempre y cuando no violen la libertad individual.

Disponer el inicio de las acciones lega- les pertinentes en forma inmediata por el
Procurador Pblico de la Contralora General de la Repblica o el procurador del
Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la
ejecucin directa de una accin de control se encuentre dao eco- nmico o
presuncin de ilcito penal.

Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, as como
sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nacin, informando
semestralmente sobre el resultado de las mismas

y sobre

los procesos

administrativos y judiciales, si los hubiere, a las comisiones competentes del

Congreso de la Repblica.

Presentar anualmente al Congreso de la Repblica el Informe de Evaluacin a la

Cuenta General de la Repblica.

Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadana relaciona- das con las

funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite correspondiente
sea en el mbito interno o derivndolas ante la autoridad competente; estando la
identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el
principio de reserva.

Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de

Bienes y rentas que deben pre- sentar los funcionarios

y servidores pblicos

obligados de acuerdo a Ley.

Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e

incompatibilidades de funcionarios y servidores pblicos y otros, as como de las
referidas a la prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el
Sector Pblico en casos de nepotismo.

Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar til
para el esclarecimiento de los hechos materia de verificacin durante una accin de
control, bajo los apremios legales sealados para los testigos.

Asumir la defensa del personal de la Institucin a cargo de las labores de control

cuando se encuentre

in- curso en acciones legales, derivadas del debido

cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la accin el

vnculo laboral con el personal haya terminado.

Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades pblicas

beneficiarias por las mercancas donadas provenientes del extranjero.

Ejercer el control de desempeo de la ejecucin presupuestal, formulando recomendaciones

que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al
Sistema.
Rol Rector:
Como rgano Superior del Sistema Nacional de Control, la ley le concede autoridad
normativa, a fin de establecer los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos
correspondientes. Asimismo, en su calidad de rgano rector, organiza y desarrolla el control
gubernamental en forma descentralizada y permanente:

Ordenar que los rganos del Sistema realicen las acciones de control o ejercer en
forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades.

Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de

los informes de control emanados de cualquiera de los rganos del Sistema.

Normar y velar por la adecuada implantacin de los rganos de Auditoria Interna,

requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos rganos.

Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las

entidades.

Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoria que se requieran, a travs de

Concurso Pblico de Mritos, para efectuar Auditorias en las entidades,
supervisando sus labores.

Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para

la ejecucin de las actividades de control gubernamental.

Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los
Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su
cumplimiento, generando la informacin pertinente para emitir recomendaciones
generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administracin de los
recursos del Estado, en funcin a las metas previstas y las alcanzadas, as como
brindar asistencia tcnica al Congreso de la Repblica en asuntos vinculados a su
competencia funcional.

Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rin- dan cuenta
oportuna ante el rgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, as
como de los resultados de su gestin.

Celebrar Convenios de cooperacin interinstitucional con entidades pblicas o

privadas, nacionales o extranjeras.

Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del

control previo externo, as como otros encargos que se le confiera.

Rol Preventivo:
A fin de identificar riesgos en las operaciones y actividades que realizan las entidades:

Emitir opinin previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes,

servicios u obras, que conforme a ley tengan el carcter de secreto militar o de
orden interno exonera- dos de Licitacin Pblica, Concurso Pblico o Adjudicacin
Directa.

Otorgar autorizacin previa a la ejecucin y al pago de los presupuestos adicionales

de obra pblica, y de las mayores prestaciones de supervisin en los casos distintos

a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la ley de

Contrataciones y Adquisiciones

del Estado, y su Reglamento respectivamente,

cualquiera sea la fuente de financiamiento.

Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantas que
otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma
comprometa su crdito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en
el pas o en el exterior.

Participar directamente y/o en coordinacin con las entidades en los procesos

judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los
intereses del Estado cuando tales procesos incidan sobre los recursos y bienes de
ste.

Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas

y acciones contra la corrupcin administrativa, a travs del control gubernamental,
promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestin pblica, as como
la adopcin de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades,
considerndose el concurso de la ciudadana y organizaciones de la sociedad civil.

Rol Orientador:
Tanto a nivel del personal del sistema, a los funcionarios y servidores pblicos de las
distintas entidades pblicas, as como a la ciudadana en general:

Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la

normativa del control gubernamental con carcter vinculante, y de ser el caso,

orientador.
Promover la participacin ciudadana, mediante audiencias pblicas y/o sistemas de
vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental.
c) Estructura Orgnica

Para el adecuado ejercicio de las atribuciones indicadas, as como el cumplimiento de las

funciones que le competen, la Contralora General se encuentra organizada de la siguiente
forma:

Una Sede Central, ubicada en el departamento y provincia de Lima, y

rganos Desconcentrados en el mbito nacional, conformados por las Oficinas

Regionales de Control, las mismas que a la fecha ascienden al nmero de 17 (ver
mapa).
d) Intercambio Internacional de Experiencias

Adicionalmente, la Contralora General de la Repblica pertenece a organizaciones

internacionales que agrupan a las distintas Entidades
intercambio

de experiencias

Fiscalizadoras Superiores para el

y conocimientos tcnicos propios del con- trol

gubernamental, tales como: La Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades

Fiscalizadoras Superiores OLACEFS y la Organizacin Internacional de las Entidades
Supremas de Auditora INTOSAI por sus siglas en ingls.

CONCLUSIONES
La Contralora General de la Repblica slo puede cumplir eficazmente sus funciones si
son independientes y se hallan protegidas contra influencias exteriores.
Una independencia absoluta respecto de los dems rganos estatales es imposible, por estar
la Contralora General de la repblica inserta en la totalidad estatal, pero dicha entidad debe
gozar de la independencia funcional y organizativa para el cumplimiento de sus funciones
no solo indicado en las normas, si no aplicado en la realidad.
La Contralora General de la Repblica y el grado de su independencia deben regularse en
la Constitucin; los aspectos concretos podrn ser regulados por medio de Leyes.
Especialmente debe gozar de una proteccin legal suficiente, garantizada por un Tribunal
Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.
Para que la Contralora General de la Repblica pueda adelantar de manera efectiva y
eficiente su tarea, es necesario tener en consideracin los pilares sobre los cuales se
sostiene la accin de control fiscal: autonoma, rendicin de cuentas y participacin
ciudadana.
La independencia de quienes hacen el Control Gubernamental, est regulada por las normas
profesionales, confirmada por los cdigos de tica y por sobre todas las cosas, debe estar
garantizada por la formacin tica de cada uno de los individuos, quienes ante la mnima
posibilidad de ver comprometida la independencia individual al hacer el control, deben
excusarse de conocer los casos por examinar y dar paso para que otros lo realicen.

La independencia debe ser considerada en la dimensin mental de cada uno de los

componentes del Sistema Nacional de Control. Esta independencia individual, debe ser
totalmente incuestionable, no debe estar sometida siquiera a sospecha, pero tambin, debe
ser producto de la tica y la transparencia que caracterizar el accionar. Todo lo cual se
puede lograr con una slida formacin en valores y tica pblica, con procesos internos de
evaluacin y sancin, y tambin, con procesos de incentivo y motivacin.
Es un riesgo contra la independencia del Sistema nacional de Control, la modalidad de
eleccin del Contralor General, actualmente no se garantiza que esa autoridad est
totalmente desvinculada de los actores polticos.
Aun teniendo el Control Gubernamental total independencia, pueden existir leyes o
disposiciones especiales que no permitan se ejercite el control sobre el manejo de los
recursos pblicos, por ejemplo, aquellos que se manejan como fondos especiales por medio
de fideicomisos, o a travs de holdings de empresas privadas pero cuyo paquete accionario
es de propiedad del Estado.
El Sistema nacional de Control debe propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio
del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicacin de principios,
sistemas y procedimientos tcnicos, la correcta, eficiente y transparente utilizacin y
gestin de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y
actos de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de
metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de
contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de
la Nacin.
El Sistema Nacional de Control debe ser el conjunto de rganos de control, normas,
mtodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a
conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su
actuacin debe comprender todas las actividades y acciones en los campos administrativo,

presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta

servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule.
El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en las entidades,
se efecta bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora General, la que
establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos correspondientes a su
proceso, en funcin a la naturaleza y/o especializacin de dichas entidades, las modalidades
de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecucin. Dicha regulacin debe
permitir la evaluacin, por los rganos de control, de la gestin de las entidades y sus
resultados.
La Contralora General de la Repblica, en su calidad de ente tcnico rector, debe organizar
y desarrollar el control gubernamental en forma descentralizada y permanente.
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y
resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del
cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin,
evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento
a travs de la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control
gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y
permanente.

BIBLIOGRAFIA

Contralora General de la Repblica (2004) Manual de Auditora Gubernamental.

Lima. Editora Per.
Beas Aranda Jos Luis (2006) Eficiencia Vs Eficacia. Bogot. Editorial Norma.
www.buenastareas .com/ensayos/El-Sistema-Nacional-De-Control-En/70454
Aldave & Meniz (2005) Auditora y control gubernamental. Lima. Editora Grfica
Bernilla.