Gestion Busca Del Sujeto

PRESENTACIÓN 3
La gestión: en busca del sujeto

PRESENTACIÓN 5
La gestión:
en busca del sujeto
Seminario Internacional
“Reformas de la gestión de los sistemas educativos
en la década de los noventa”
Santiago, Chile, 13-14 noviembre 1997
UNESCO-SANTIAGO
Santiago, Chile, 1999
6 NUEVAS FORMAS DE APRENDER Y ENSEÑAR
Se puede reproducir y traducir total o parcialmente

el texto publicado siempre que se indique la fuente.
Los autores son responsables por la selección y

presentación de los hechos contenidos en esta
publicación, así como de las opiniones expresadas
en ella, las que no son, necesariamente, las de la
UNESCO y no comprometen a la Organización.
Publicado por la Oficina Regional de Educación

de la UNESCO para América Latina y el Caribe
UNESCO-SANTIAGO
Marzo de 1999
Impreso en Chile.
PRESENTACIÓN 7
Indice
Presentación 9
I. Acerca de la práctica y la teoría de la gestión 13
Marcos conceptuales para el análisis de los

cambios en la gestión de los sistemas educativos
Juan Cassasus 13
Reformas en gestión educacional en los noventa

Francoise Delannoy 29
Las tecnologías de la información: nuevas posiblidades para modelos

emergentes de gestión de la educación en América Latina
Alfredo Rojas 51
II. Estudios de casos sobre la reforma de la gestión

en América Latina 69
El caso de Argentina
Cecilia Braslavsky 69
8 NUEVAS FORMAS DE APRENDER Y ENSEÑAR
El caso de Brasil
Roserley Neubauer da Silva 93
El caso de Colombia
Piedad Caballero 118
El caso de Chile
Mónica Chaparro 151
III. Conclusiones 183

PRESENTACIÓN 9
Presentación
La gestión se ha constituido en el eje de las reformas educativas de la década del

noventa. Esta opción ha implicado asumir el cambio como una transformación
institucional que compromete a las estructuras y niveles de la organización edu-
cativa y que no se limita a modificaciones en los planes de estudio. Al mismo
tiempo, la opción de iniciar el proceso de la reforma desde la gestión ha presen-
tado riesgos asociados con estrategias desarrolladas desde el nivel central de los
sistemas educativos así como con tendencias hacia la homogeneización y la
estandarización de procesos y la subordinación de lo pedagógico.
En América Latina, la UNESCO ha propuesto la transformación y
dinamización de los sistemas educativos, en el marco más general de la promo-
ción de la distribución igualitaria de las oportunidades educativas para todos y de
la cultura de paz. El Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal
de Educación para América Latina y el Caribe (PPE), en las reuniones periódicas
de evaluación de la década del noventa (1991, 1993, 1996), ha planteado una y
otra vez la necesidad de orientar el cambio educativo hacia la transformación
institucional, en procesos de largo plazo mediante estrategias intersectoriales e
interinstitucionales y comprometiendo al conjunto de la sociedad, sobre la base
de acuerdos que unen a los trabajadores de la educación, políticos y sindicatos
docentes con los representantes de las comunidades y los sectores productivos.
Transformación institucional que asume simultáneamente la dimensión pedagógi-
10 LA GESTIÓN: EN BUSCA DEL SUJETO
ca y la institucional, los niveles centrales y los locales y que promueve la partici-

pación y la autonomía de las instituciones y los sujetos tanto como la integración
de los sistemas educativos.
El interés de la UNESCO por la gestión se ha expresado en la región, entre
otras, a través de una estrategia de formación de administradores y planificadores
de la educación. Durante la última década se ha desarrollado anualmente el
“Seminario taller regional de políticas y gestión educativas”, que ha permitido
crear un espacio de aprendizaje e intercambio para el personal político-técnico de
la región. En el marco de ese seminario taller de formación de administradores y
gestores se han realizado otros seminarios internacionales acerca de temas aso-
ciados con la gestión.
En el entendido que el Seminario Internacional es “un seminario al interior
de otro seminario”, estos eventos han permitido el intercambio entre los partici-
pantes del Seminario-taller de formación y los especialistas Internacionales invi-
tados para el tema abordado como eje de la actividad. El Seminario internacional
de 1997 estuvo destinado a analizar “Las reformas de la gestión de los sistemas
educativos en la década del noventa”. La actividad fue definida como un semina-
rio-taller de formación que se organizó en torno de dos ejes: las destrezas
comunicacionales en la gestión educativa y la innovación educativa y sus nexos
con la gestión.
El libro que se inicia recopila las ponencias presentadas en el Seminario
Internacional de 1997. La primera parte incluye tres ponencias generales (Casassus,
Delannoy y Rojas) que analizan la evolución de los enfoques acerca de la gestión
en las últimas décadas, así como dan cuenta de las prácticas de la gestión a nivel
mundial y del impacto de las nuevas tecnologías de la información en la vida
cotidiana del planificador. La segunda parte presenta los estudios de casos reali-
zados especialmente para el seminario, acerca de las reformas de la gestión en
Argentina, Brasil, Chile, Colombia. La tercera parte sistematiza las conclusiones
del seminario y las agendas pendientes de la gestión, de acuerdo con los partici-
pantes.
El texto da cuenta de las reformas de la gestión y del papel central que han
desempeñado los procesos de gestión en las reformas del noventa. Las reflexio-
nes sistematizadas permiten observar los puntos fuertes y las debilidades de estas
transformaciones.
Algunas preguntas se vislumbran al cerrar las páginas de este texto: ¿qué tipo
de identidad pedagógica estamos contribuyendo a generar desde el marco de
estas reformas?; ¿hemos logrado subvertir las improntas dejadas por las dictadu-
ras, la crisis económica del ochenta, los derechos humanos pisoteados, los destie-
rros?; ¿estamos acaso en el sendero de un mundo más humano, donde prima la
cooperación, la justicia y la libertad?
PRESENTACIÓN 11
La gran tarea, para los países y para la UNESCO, es seguir caminando hacia
una gestión que dé respuesta a la diversidad, que facilite la participación, que
promueva la autonomía sin fragmentar. Una gestión total, que se nutre de los
procesos de formación docente y de evaluación de resultados y procesos, que se
concibe como negociación y conversaciones para muchos. Una gestión que como
lo indica el título de este libro “busca al sujeto”. Octavio Paz nos recuerda que las
culturas son “cruces de caminos” antes que fortalezas; es posible una gestión que
se configure como cruce de caminos, que no aspire a ser bastión ni responda a
ningún fundamentalismo, que escuche las voces de los olvidados de siempre, que
no segregue ni dé origen a educaciones o regímenes especiales
La UNESCO agradece a cada uno de los participantes al Seminario-taller y al
Seminario Internacional por sus contribuciones así como a cada uno de los auto-
res por sus ponencias: Juan Casassus, Francoise Delannoy, Alfredo Rojas, Inés
Aguerrondo y Cecilia Braslavsky, Roserley Neubauer da Silva, Piedad Caballero,
Mónica Chaparro y Armando Loera; y a Graciela Messina por la compilación del
texto.
ACERCA DE LA PRÁCTICA Y LA TEORÍA DE LA GESTIÓN 13
I. Acerca de la práctica
y la teoría de la gestión
Marcos conceptuales para

el análisis de los cambios en la gestión
de los sistemas educativos
Juan Cassasus*
En este documento se hace un análisis conceptual de la transformación institucional

de los sistemas educativos en América Latina desde el punto de vista de los
modelos de gestión.
* Juan Cassasus. Especialista regional UNESCO. El autor agradece las conversaciones sostenidas
con distintos especialistas cuyos comentarios han enriquecido su visión sobre el tema de este
capítulo. En particular, agradece a Ernesto Schiefelbein, Luis Roggi, Jesús E. López, Inés
Aguerrondo, Ramón Casanova. También agradece los intercambios con los miembros de la red
REPLAD, quienes son actores privilegiados desde la investigación, la cátedra y sobre todo
desde la planificación y la ejecución de las políticas educativas en los Ministerios de Educa-
ción.
Se asume un enfoque analítico y conceptual que, al mismo tiempo, no se

aleja de la acción cotidiana. En este marco, se presentan dos observaciones de
carácter teórico:
– La primera observación está relacionada con la teoría misma. Aclaro que
adhiero a la idea de que no hay nada más práctico que una buena teoría,
puesto que ésta nos permite generar marcos interpretativos que amplían nues-
tra capacidad de entender lo que observamos en el acontecer. Al ampliar
nuestra capacidad de entender, la teoría nos permite determinar espacios de
acción que facilitan el desarrollo de actos concretos y es una manera de
organizar informaciones disponibles para dar coherencia al acontecer. Para
usar la bella expresión de Humberto Giannini, la teoría es útil para “no
perderse en el tiempo”.
– La segunda observación se refiere a la gestión. En este ámbito, recuerdo lo
que algunos analistas sociales han afirmado: a saber, que independientemente
de las formas específicas que adopte la dinámica del capital y del mercado,
es la ideología de la gestión (del “management”) la que constituye el conjun-
to de conceptos que domina el pensamiento actual en materia social.
La observación de las prácticas de gestión muestra que de ellas emerge una forma
de concebir las acciones de los seres humanos en sociedad, es decir, la acción
dentro de conjuntos organizados (las organizaciones). Dentro de ellas, las accio-
nes de los seres humanos están fuertemente influenciadas por los marcos regula-
dores que operan a través de mecanismos de gestión. Entre otras cosas, esto
implica que cada forma de gestión está basada en una interpretación de la acción.
Esto también equivale a decir que cada tipo de gestión contiene implícita o
explícitamente una teoría particular de la acción humana. Cada forma de gestión
diseña espacios y formas de acción humana. Esto es lo que examinaremos a
continuación.
Coloquemos 25 años como un tiempo referencial. Si nos remontamos a 25
años atrás, a inicios de los años 70, y observamos cómo eran los sistemas educa-
tivos de la región (con la sola excepción de Brasil), independientemente de la
calidad unitaria o federal de los Estados, en el ámbito educativo todos ellos
presentaban un panorama similar: sistemas educativos centralizados en los cuales
el Ministerio ejercía un fuerte control sobre el currículo, los textos, las escuelas,
los docentes, el perfeccionamiento y parte de la formación de los maestros. En
todas partes se habían instalado y funcionaban unidades de planificación que
constituían el corazón del sistema educativo, el cual organizaba las acciones
destinadas a la expansión del sistema.
Podemos afirmar que el Ministerio de Educación era el brazo sectorial me-
diante el cual el Estado ejercía el monopolio de la Educación. Podríamos agregar,
además, que se trataba de un monopolio autosuficiente y autorreferido.
Si observamos lo que ocurre hoy, el panorama que encontramos es completa-

mente diferente. Las transformaciones institucionales producidas apuntan clara-
mente hacia la pérdida del monopolio del Estado de su propio aparato y del
sistema educativo, lo que se traduce en una pérdida de influencia en relación a lo
que allí tiene lugar.
Numerosas son las evidencias de esta situación e incluyen manifestaciones
de diferentes órdenes. A modo de ejemplo, se pueden identificar dimensiones
como las siguientes:
– La redefinición del proceso educativo. Este ya no es visto como un espacio
de enseñanza, sino como uno en el cual el énfasis está en el aprendizaje, en
lo que logra el aprendiz, alterando con ello tanto la tradicional relación ense-
ñanza-aprendizaje que es reemplazada por una de aprendizaje-enseñanza y
modificando el rol del docente en su calidad de dispensador de conocimien-
tos.
– La redefinición de lo que es educación. De una definición que concibe la
educación como escolarización, se ha pasado hacia otra visión de la educa-
ción entendida como un proceso permanente a lo largo de la vida, en la cual
la parte escolarizada es sólo una de las tantas instancias de aprendizaje en la
vida.
– Asociado con lo anterior, pero desde una visión horizontal, están las aprecia-
ciones de que, dentro del trozo de vida en el cual ocurre el período de
escolarización, existe una serie de aprendizajes que se dan fuera de la escue-
la; así como la aseveración de que lo que acontece fuera de la escuela –en
particular en los medios de comunicación masivos y la familia– explica más
el resultado de los logros académicos que lo que ocurre dentro de ella.
Al mismo tiempo que se reduce el impacto del sistema educativo en los procesos
de aprendizaje, se constata un aumento considerable de la importancia del cono-
cimiento en la evolución de las sociedades, tanto por la “explosión” del conoci-
miento, por los modos de adquirirlo, como por su relevancia para el desarrollo.
En este aspecto, la pérdida del monopolio de la transmisión de conocimientos es
un rasgo diferenciador.
La aparición de nuevos actores sociales vinculados a la educación –las comu-
nidades locales, los sectores productivos, políticos, sindicales, religiosos etc.– ha
llevado al sistema a una definición social de la política educativa. De esta mane-
ra, el Estado pierde el monopolio en el diseño (aunque no el de la decisión) de la
política para pasar a una etapa de formulación concertada.
La apertura de las escuelas a la participación de las familias y la comunidad
en el quehacer escolar, abre el interior de la escuela a otros actores, más allá de
los docentes y directivos.
La concepción de política curricular basada en contenidos mínimos y objeti-
vos fundamentales abre el tema curricular a otros sectores, perdiendo así el Esta-
do el monopolio de la definición curricular.
En el ámbito del financiamiento, aun cuando el sistema sigue siendo

mayoritariamente financiado por el Estado (entre el 90 y 98%), éste está abierto
al sector privado tanto en lo que se refiere al pago de matrículas y el financiamiento
de proyectos, como, en principio, al financiamiento compartido por parte de las
familias de los educandos en escuelas públicas.
Es posible continuar la lista identificando otros indicadores para ilustrar la
transformación y la pérdida del monopolio del Estado. O para decirlo en otros
términos, para ilustrar el cambio de rol del Estado Nacional en el ámbito de la
educación. Sin embargo, la más significativa de estas diferenciaciones es la situa-
ción actual del proceso de desconcentración y descentralización mediante el cual
se ha transformado la administración del Estado y que, entre otros elementos,
pone el énfasis en los municipios –o en otras instancias descentralizadas como las
regiones, provincia, distritos o estados– y no en el Ministerio del nivel central,
poniendo en crisis la noción misma de planificación y de gestión desde el Estado
nacional.
También debemos reconocer que al haber crecido significativamente durante
las últimas décadas la importancia social asignada a la educación, la pérdida del
monopolio del Estado en educación no logra opacar el protagonismo creciente
del sector educativo y de la escuela. Y esto ocurre en la misma medida en que se
hace más evidente la importancia del conocimiento y de la educación en la
sociedad, aunque esto se produce actualmente de forma más acotada y no de
manera generalizada como lo fuera en el pasado. Es cierto que la determinación
de qué es aquello de lo cual es responsable el sistema educativo no está muy
claramente definido; al menos, la orientación de acotar dicha responsabilidad
comienza a ser percibida como una necesidad, al mismo tiempo que se constata
cómo la educación pasa a ser la primera prioridad entre las estrategias de desarro-
llo de varios países de la región.
Por otra parte, también asistimos a una explosión de la planificación y ges-
tión en todo nivel. Esta nueva situación de crisis conceptual a nivel central y de
multiplicación de las instancias con responsabilidades de ejecución en todos los
otros niveles, hace que la tarea de la gestión global resulte muy compleja y casi
inmanejable. El tema de la gestión ha sido central en las reformas educativas de
los años 90. Dicha preocupación emerge por la percepción de la gran dificultad
de gestionar el conjunto del sistema. Existen numerosas evidencias que nos con-
ducen a preguntarnos si aún existe un sistema educativo propiamente tal.
Por cierto, esto ocurre dentro de un contexto de políticas educativas específi-
cas. Sin embargo, también es posible ver en ellas procesos más profundos en las
tendencias históricas de la sociedad como también en los cambios de los marcos
conceptuales que llevan a la toma de decisiones en relación con esas políticas.
Estos procesos más profundos son los que denomino “procesos de gestión” y
propongo analizar someramente los modelos conceptuales que los configuran.
Antes de ello, quizás convenga precisar lo que se entiende aquí por algunos
conceptos.
Una primera precisión tiene que ver con la idea de la gestión. Hace 25 años
no se hablaba de gestión. Esta actividad estaba separada en dos actividades
conceptualmente distintas: la planificación (o planeación) y la administración. De
hecho, hoy aún hay escuelas distintas: unas que forman administradores y otras
que forman planificadores. La idea básica detrás de esta distinción consiste en
que, por una parte, los planificadores son los que hacen los planes, los que
piensan, fijan objetivos, determinan las acciones que hay que seguir. Por otra, los
administradores aparecen como aquellas personas que son las encargadas de eje-
cutar las acciones predeterminadas. El modelo así definido hace una separación
clara entre la acción de diseño y la acción de ejecución, las cuales por otra parte,
son asignadas a universos distintos.
Esta separación ha dejado de tener validez conceptual como teoría de la
acción subyacente. Por ello, integramos a ambos procesos en la noción de “ges-
tión”. Entonces, cuando decimos “gestión”, estamos refiriéndonos tanto al proce-
so de la planificación como a la administración de lo diseñado. Por lo tanto, de
ahora en adelante, cuando me refiera a la gestión estaré haciendo mención indis-
tintamente a la planificación o a la administración de las instituciones educativas.
La segunda se asocia con el tema de la definición misma de gestión. Como se
ha expresado en otro texto, es siempre deseable contar con varias definiciones
para un concepto, puesto que cada una de ellas ilustra aspectos diferentes del
objeto o proceso contemplado. Propongamos distintas visiones de gestión.
Para situarnos en una definición un tanto clásica de la gestión, podemos decir
que la gestión es “una capacidad de generar una relación adecuada entre la
estructura, la estrategia, los sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los
objetivos superiores de la organización considerada”. O dicho de otra manera, la
gestión es “la capacidad de articular los recursos de que se dispone de manera de
lograr lo que se desea”.
Una visión que evoca el tema de identidad en una organización, muestra la
gestión como “la generación y mantención de recursos y procesos en una organi-
zación para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra”.
Desde una perspectiva de la representación podemos decir que la gestión es
“la capacidad de articular representaciones mentales”. O desde la lingüística, la
gestión es “la capacidad de generar y mantener conversaciones para la acción”.
Las definiciones anteriores ponen de relieve el hecho de que la gestión tiene
que ver con los componentes de una organización en cuanto a sus arreglos
institucionales, la articulación de recursos, los objetivos y, por sobre todo, las
interrelaciones entre las personas en la acción. Por ello, reitero la noción de que,
implícita o explícitamente, los modelos de gestión se fundamentan en alguna
teoría de la acción humana dentro de las organizaciones y que es necesario
comprender esto para entender adecuadamente los procesos de gestión. Desde

esta perspectiva, podemos decir con Schon y Agryss que “la acción en una
organización es una acción deliberada, y toda acción deliberada tiene una base
cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual
se opera”.
En tercer lugar, quisiera vincular el tema de la gestión al del aprendizaje.
Uno de los artículos que más impacto ha tenido en la reflexión acerca de estas
materias fue escrito en 1988 en el Harvard Business Review por Arie de Geus
intitulado “Planning as learning”. En él, se concibe la acción de la gestión como
un proceso de aprendizaje de la adecuada relación entre estructura, estrategia,
sistemas, estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior
de la organización como hacia el entorno.
En esta misma línea, Peter Senge, en la Quinta Disciplina, define el aprendi-
zaje como el proceso de expansión de las capacidades de lograr lo que deseamos
lograr. El aprendizaje así visto es, entonces, no sólo una elaboración personal,
sino que se constituye y se verifica en la acción.
Por lo tanto, la gestión de una organización se realiza “como un proceso de
aprendizaje orientado a la supervivencia de una organización mediante una arti-
culación constante con el entorno”. En esta visión, la gestión aparece como un
proceso de aprendizaje continuo.
MARCOS CONCEPTUALES (MODELOS) DE GESTIÓN
Con estas definiciones preliminares en mente volvamos a mirar la situación 25

años atrás para considerar lo que ocurría con los modelos de planificación aplica-
dos a la administración del Estado.
Al observar lo acontecido, es sorprendente confirmar que nos encontramos
en un ámbito extraordinariamente fértil para desarrollos conceptuales, técnicos e
instrumentales. Visto desde hoy, podemos identificar una secuencia de siete mar-
cos conceptuales, técnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio
institucional. Para mantenerlos en mente, estos modelos son el normativo, el
prospectivo, el estratégico, el estratégico situacional, calidad total, reingeniería y
comunicacional.
Aunque estos marcos conceptuales no han sido necesariamente desarrollados
en forma secuencial, ellos pueden ser presentados secuencialmente, en la medida
en que cada uno constituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el
modelo anterior o a situaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores.
Cada nuevo marco conceptual no invalida el anterior, pero sí representa un avan-
ce con respecto a él, generando una acumulación teórica e instrumental. Así, de
la misma manera que en física, el modelo newtoniano es válido en una cierta
escala, pero es limitado en sus explicaciones si es confrontado con el modelo

quántico; cada modelo tiene su ámbito de efectividad, pero también adolece de
limitaciones, las que son superadas por el nuevo modelo.
Igual que en todo proceso, la reflexión sobre la práctica y la observación y
declaración de sus limitaciones, genera primero conceptos nuevos; luego, la
operacionalización de estos nuevos conceptos se traduce en nuevas técnicas e
instrumentos que permiten su puesta en práctica, lo que da lugar a un nuevo
ciclo. Puesto que cada ciclo tiene su tiempo, hay una distancia temporal entre el
diseño conceptual, el desarrollo instrumental, su puesta en práctica y su generali-
zación. Por ello, podemos ver que cuando algunos modelos que se encuentran en
una etapa de puesta en práctica o en su generalización, pueden coexistir con el
diseño conceptual de nuevos modelos.
La visión normativa
En los años 50 y 60 hasta inicios de los 70, la planificación en la región estuvo

dominada por la visión “normativa”. Fue la época en la cual se iniciaron los
planes nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se diseñaron los planes nacio-
nales de desarrollo educativo. En esta visión de la planificación, la OCDE y
CEPAL –pero en particular Jorge Ahumada en ILPES– tuvieron una influencia
preponderante y de la cual todos somos herederos.
La visión normativa se constituyó como un esfuerzo mayor de introducción
de la racionalidad en el ejercicio de gobierno en sus intentos de alcanzar el futuro
desde las acciones del presente. Ella se construye a partir de técnicas de proyec-
ción de tendencias a mediano plazo y su consecuente programación.
En el ámbito educativo, fue una planificación orientada al crecimiento cuan-
titativo del sistema. De hecho, las reformas educativas de este período se orienta-
ron principalmente hacia la expansión de la cobertura del sistema educativo.
La visión normativa expresa una visión lineal del futuro. En esta perspectiva
el futuro es único y cierto. La planificación entonces consistió en la aplicación de
técnicas de proyección del presente hacia el futuro.
Es preciso notar que en este enfoque, la dinámica propia de la sociedad
estaba ausente. En este modelo, las personas y sus interacciones están ausentes,
constituyéndose en consecuencia un modelo de un alto nivel de generalización y
abstracción.
Sin embargo, desde el punto de vista cultural, esta visión normativa se en-
sambla bien con la cultura normativa y verticalista del sistema educativo tradicio-
nal. Pero, desde el punto de vista instrumental, poco tenía que ver con la educa-
ción, puesto que en la práctica, básicamente, se trataba de una forma de diálogo
con el Ministerio de Hacienda para la obtención y asignación de recursos finan-
cieros.
La visión prospectiva
A inicios de los años 60 se constató que el futuro realizado no coincidía con el

futuro previsto en la década anterior. La crisis cristalizada por el aumento del
precio del petróleo en 1973 marcó un quiebre en las técnicas de la previsión
clásica expresada en la visión normativa. En la visión prospectiva, se establece
que el futuro no se explica necesariamente sólo por el pasado. También intervie-
nen las imágenes del futuro que se imprimen en el presente y que, en consecuen-
cia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a través de la construcción
de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben múltiples escenarios del
futuro, se está diciendo que el futuro es también múltiple y, por ende, incierto.
Observemos que se ha pasado de un futuro único y cierto, hacia un futuro múlti-
ple e incierto.
La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificación
y de reducir la incertidumbre, genera –desde las fuentes más diversas– lo que
podría ser considerado como la flexibilización del futuro en la planificación. Se
desarrolla, entonces, una planificación con “criterio prospectivo” donde la figura
predominante es Michel Godet quien formaliza el método de los escenarios.
Desde el punto de vista metodológico, por una parte, los escenarios se cons-
truyen a través de la técnica de matrices de relaciones e impacto entre variables.
Por otra parte, para intentar reducir la incertidumbre, se desarrolla una serie de
técnicas a través de métodos tales como Delfi, el ábaco de Reiner y otros.
En este período de inicio de los 70, se intentaron reformas profundas y
masivas las que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede
observar desde los planteamientos revolucionarios que acompañaron las visiones
alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia, Perú, Nicaragua), a otros
esfuerzos más técnicos apoyados en el instrumental de los ejercicios de la progra-
mación lineal. Fueron ejercicios que trataron de captar “distintos escenarios” de
futuro proyectando trayectorias, actores y estrategias alternativas.
Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la
microplanificación, los mapas escolares y el desarrollo de las proyecciones de
requisitos en recursos humanos. El estilo predominante continuó siendo el ejerci-
cio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la visión prospectiva es el mismo
enfoque “proyectivo” de la visión normativa, sólo que aplicado mediante matri-
ces de impacto a la construcción de distintos escenarios. Desde mediados de los
años 70, la visión de alternativas posibles se refuerza con el inicio de estudios
comparativos y de programas regionales, como por ejemplo el PREDE asociados
a la OEA o el Proyecto Principal de Educación asociados con la UNESCO. En
estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de encontrarse, compa-
rar posturas, modelos, estrategias y resultados. En definitiva, la posibilidad de
identificar soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin embargo, intere-
sante notar que en este período se empieza ya a introducir nuevos elementos

como lo eran por ejemplo los resultados de investigación ligados a la planifica-
ción.
Desde el punto de vista metodológico, en la toma de decisiones sobre opcio-
nes y proyectos alternativos predomina el criterio tecnocrático del análisis costo-
beneficio.
La visión estratégica
Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a él es necesario

dotarse de normas que puedan llevar a ese lugar, es decir, normas que permitan
relacionar la organización con el entorno. Pero la estrategia posee tanto un carác-
ter estratégico (normas) como táctico (los medios para alcanzar lo que se desea).
La gestión estratégica consiste en la capacidad de articular los recursos que posee
una organización (humanos, técnicos, materiales y financieros) (Ansoff).
La crisis de los años 80 no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las
consideraciones económicas a la planificación y la gestión, consideraciones que
estaban ausentes en la década de los 60. Ya no estamos en una situación como a
inicios de los años 70 en los cuales la planificación tendía a operar en un vacío
societal. Con la crisis se introducen los elementos de programación presupuesta-
ria en las unidades rectoras, que era en lo que se habían constituido las unidades
de planificación ante situaciones de presupuesto decrecientes.
El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este perío-
do con una etapa de consideraciones estratégicas. Es decir, una forma de hacer
emerger una organización a través de una identidad institucional (análisis de tipo
FODA que pone en relieve la misión, la visión, las fortalezas, debilidades, opor-
tunidades y amenazas). Dicho enfoque permitió situar la organización en un
contexto cambiante. Sin embargo, en ese momento no se adoptó la metodología
de la planificación estratégica propiamente tal en la práctica de la planificación y
de la gestión. Este modelo de planificación de carácter estratégico emerge sólo
recientemente. (Representantes de esta modalidad son Ackoff, Porter, Steiner).
Cabe destacar que el pensamiento estratégico tiene en su base un pensamien-
to de tipo militar. Se reconocen la identidades organizacionales pero su visión de
la acción humana se sitúa en una perspectiva de organizaciones y personas que se
constituyen en aliados versus enemigos.
La visión estratégico-situacional
La crisis petrolera de los años 70 repercutió tardíamente en América Latina bajo

la forma de una grave crisis financiera. A inicios de los 80, la crisis se transformó
en una crisis estructural generando una situación social inestable. Se plantea
entonces el nuevo tema de la gobernabilidad. En términos teóricos, a la planifica-

ción estratégica se le introduce el tema situacional, sugerido por Carlos Matus, o
dicho de otra manera, el de la viabilidad de las políticas.
El planteamiento situacional reconoce no sólo el antagonismo de los intere-
ses de los actores en la sociedad, sino que además del tema de la viabilidad
política se plantea el de la viabilidad técnica, económica, organizativa e
institucional. Se preocupa del análisis y del abordaje de los problemas en el
trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado.
Para Matus, una situación es donde está situado algo. Ese algo es el actor y la
acción. Acción y situación conforman un sistema complejo con el actor. La
realidad adquiere el carácter de situación en relación al actor y a la acción de
éste. Una realidad es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de
cómo está situado el actor y cuál es su situación. En una realidad se plantean
muchas viabilidades. Por ello, en el período de inicio de los años 90 predomina el
criterio de buscar acuerdos y tratar de lograr consensos sociales como criterio
principal de gestión.
En términos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de
recursos hace de la planificación, por una parte, un ejercicio de técnica presu-
puestaria; por otra, una preocupación de conducción política del proceso, en el
sentido de asegurar la gestión del sistema mediante la concertación; y una tercera,
una fragmentación del proceso de planificación y de la gestión en acciones que
ocurren en diversos lugares del sistema (p.ej los proyectos), quebrándose el pro-
ceso integrador de la planificación y multiplicándose, en consecuencia, los luga-
res y las entidades planificadoras. Instrumentalmente, esto se representa por
flujogramas diseñados como redes sistémico-causales, es decir, la gestión se pre-
senta como la del proceso de resolución de nudos críticos de problemas.
La visión de la calidad total
Con el inicio de los años 90 aparece una situación nueva con la preocupación por
la calidad. Surge el tema de la calidad y la preocupación por el resultado del
proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los
diversos usuarios del sistema educativo, a exigir un servicio de calidad de acuer-
do a sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestión aparece la
necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usua-
rios puedan ver y emitir juicios acerca de la calidad. Por ello, se generaliza el
desarrollo de sistemas de medición y evaluación de la calidad de la educación.
Pero la preocupación por los resultados y, en general, por la percepción de un
bajo resultado, lleva a analizar y examinar los procesos y los factores –y combi-
nación de factores– que en ellos intervienen para orientar las políticas educativas
en consecuencia.
La visión de la calidad total es a la vez una preocupación por el resultado y

por los procesos. Sin embargo, aun cuando se valora más que nunca el tema
educativo, el contenido o significado de calidad en educación queda, en cierta
manera, supuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario hacia el
resultado, hace que la mirada se vuelva rápidamente hacia los procesos que
llevan al producto o servicio que se presta al usuario.
En la práctica, la perspectiva de gestión de Calidad Total en los sistemas
educativos se orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre
otras, a disminuir la burocracia, disminuir costos, mayor flexibilidad administra-
tiva y operacional, aprendizaje continuo, aumento de productividad, creatividad
en los procesos. Calidad total aparece entonces como la acción de revisión siste-
mática y continua de los procesos de trabajo, para identificar y eliminar los
desperdicios. Esto requiere de la participación de los trabajadores hacia el mejo-
ramiento continuo de sus labores como práctica laboral, mejorar la calidad de los
procesos. Es la orientación para que se genere cero defectos en el proceso.
Los exponentes principales de esta visión son Joseph Juran, Edward Deming,
Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prácticas de la gestión de los sistemas
educativos en la segunda mitad de los años 90 prevalece principalmente la pers-
pectiva estratégica clásica combinada con la perspectiva de Calidad Total.
La visión de la reingeniería
La perspectiva de la reingeniería se sitúa en el reconocimiento de contextos

cambiantes dentro de un marco de competencia global. En esta perspectiva se
pueden distinguir tres aspectos de cambio. En primer lugar, se estima que las
mejoras no bastan. No sólo se trata de mejorar lo que existe sino que se requiere
un cambio cualitativo. Por otra parte, también se reconoce que los usuarios tie-
nen, por intermedio de la descentralización, la apertura del sistema y debido a la
importancia que ella ocupa en las vidas de las personas y de las naciones, los
usuarios tienen a la vez mayor poder y mayor exigencia acerca del tipo y calidad
de la educación que esperan. Y el tercer aspecto se refiere al cambio. Se estima
que no sólo se evidencia mayor cambio, sino que la naturaleza de ese proceso
también ha variado. Lo anterior lleva a percibir la necesidad de un rearreglo
social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la manera de ver el mundo.
En esta visión se estima que la “calidad total” implica mejorar lo que hay,
buscando disminuir los desperdicios y mejorar los procesos existentes, en una
visión de conjunto de la organización. A diferencia de lo anterior, la reingeniería
se define como una reconceptualización fundacional y rediseño radical de proce-
sos, si es que se quiere lograr mejoras dramáticas en desempeño. Sus principios
básicos están elaborados por los escritos de sus principales exponentes Hammer y
Champy, durante la primera mitad de la década de los noventa.
Desde la perspectiva de la reingeniería, la “calidad total” aparece como un

proceso evolutivo incremental, mientras que la reingeniería se percibe como un
cambio radical. En el centro de la calidad total está la resolución de problemas, lo
que es, en alguna medida, similar al tema situacional. Sin embargo, en esta
perspectiva se asume que el proceso es correcto, pero que requiere de ajustes.
Pero en el pensamiento de la reingeniería, debido a los cambios en el contexto,
no se trata de mejorar lo que existe, sino que se requiere reconsiderar radicalmen-
te cómo está concebido el proceso.
Es interesante destacar que reingeniería representa básicamente una actitud
mental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La acción humana es
percibida básicamente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce
a la acción.
La visión comunicacional
La lógica de los procesos anteriores nos conduce hacia un séptimo modelo que
prefigura su aplicación para la segunda mitad de los años 90. La preocupación
por los procesos en que nos encontramos implica entender la operatoria misma de
éstos. Para ello, es necesario comprender que distintas perspectivas dan distintas
visiones de las organizaciones. Por ejemplo, mirar las organizaciones desde la
estructura en una perspectiva normativa –abstracta– da una cierta visión estructu-
ral: el organigrama de la organización. Si miramos la organización a partir de los
procesos y desde la perspectiva de la Calidad Total, vemos “eliminación de los
desperdicios con el fin de producir economías”, o mejora continua, lo que cons-
tituye también otra perspectiva. O bien, considerar los procesos desde el punto de
vista de la reingeniería presenta una visión de cuestionamiento y de racionalización
continua. Otra visión es mirar la organización desde la perspectiva lingüística, lo
que nos permite percibirlas como “redes comunicacionales” que se encuentran
orientadas por el manejo de los actos del habla.
En la perspectiva lingüística el rediseño organizacional supone el manejo de
destrezas comunicacionales en el entendido de que son procesos de comunicación
que facilitan o impiden que ocurran las acciones deseadas. La gestión aparece
como el desarrollo de compromisos de acción obtenidos de conversaciones para
la acción. El lenguaje aparece como “la coordinación de la coordinación de
acciones” (H. Maturana). Los pensadores que se encuentran en la base de esta
perspectiva son los filósofos lingüistas como J. Austin y J. Searle; también están
presentes otros autores que sitúan el lenguaje en la dimensión del pensar, del
poder político y social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y
Foucault. En esta perspectiva, el gestor es considerado como un coordinador de
acciones que resultan de las conversaciones para la acción.
En este marco, la gestión es la capacidad de formular peticiones y obtener

promesas. Por ello, los instrumentos de la gestión comunicacional son el manejo
de las destrezas comunicacionales definidas en los actos del habla, es decir el
manejo de las afirmaciones, las declaraciones, las peticiones, las ofertas y las
promesas.
A MODO DE CONCLUSIÓN O LA EMERGENCIA DEL SUJETO
En un período de tres decenios, la región ha transitado secuencialmente por siete

marcos conceptuales o modelos de gestión. Estos son: normativo, prospectivo,
estratégico, estratégico-situacional, calidad total, reingeniería y comunicacional.
Al observar lo que acontece en esta trayectoria, podemos notar que han
ocurrido varios desplazamientos. Unos son conceptuales y teóricos que van de lo
simple a lo complejo; otros son en relación al sujeto responsable de la gestión y
por último, otros que representan un movimiento que va de lo abstracto a lo
concreto.
El primero de los desplazamientos permite percibir que se ha pasado de una
“visión simple” a una “visión compleja” de la organización compuesta de mo-
mentos, herramientas, destrezas y modelos.
Se ha transitado de una visión de la organización percibida desde un modelo
normativo, hacia una complejidad creciente percibida desde modelos más recien-
tes. Los distintos modelos y las distintas prácticas que las acompañan, tienden a
superarse los unos a los otros. Pero esto no quiere decir que el modelo emergente
elimina al modelo y práctica anterior. Lo que hacen los nuevos modelos es
enfrentar nuevos problemas y desafíos que emergen en los procesos de gestión
actuales, con lo cual, al resolverlos, superan las limitaciones de los anteriores.
Pero enfrentar y superar nuevos problemas no quiere decir que los problemas
anteriores necesariamente desaparezcan; por lo tanto, los antiguos modelos man-
tienen su vigencia. En este sentido, los nuevos modelos contienen a los modelos
anteriores. Por ello, poseer la visión del conjunto de los modelos equivale a
generar una visión multidimensional de la organización: y, por lo tanto, significa
tener una visión más compleja e integral del proceso de gestión.
Bajo esta perspectiva, la organización no es percibida bajo una sola dimen-
sión, sea ella la normativa, prospectiva, estratégica, o cualquiera otra. Por el
contrario, puede ser percibida desde una variedad de enfoques. Así, la organiza-
ción puede ser visualizada en distintos “momentos”. La percepción de los mo-
mentos tiene dos dimensiones.
Una de las dimensiones se asocia con la herramienta que empleamos para
observar. Podemos entonces distinguir momentos en que la organización es
percibida con instrumentos normativos, estructurándola entonces como una enti-
dad normativa; en otros, es visualizada con instrumentos lingüísticos, percibién-
dosela como una entidad comunicacional; o en otros momentos, desde “escena-

rios”, percibiéndosela como una entidad prospectiva. De esta manera, la herra-
mienta determina el tipo de entidad organizacional que percibimos.
Por otra parte, si en el proceso de gestión existen distintos “momentos”
según el instrumental utilizado, también podemos notar que éstos pueden ser
percibidos como “momentos con un enfoque teórico diferente”. Habría, entonces,
momentos de tipo normativo, momentos de tipo prospectivo como también mo-
mentos de tipo estratégico.
Consecuentemente, en el proceso de gestión hay momentos de tipo estratégi-
co que llaman a utilizar herramientas de la gestión estratégica. Se observa una
correspondiencia entre momento y herramienta. Así, por ejemplo, los momentos
de tipo comunicacional requieren utilizar instrumentos lingüísticos. Pero el uso
de instrumentos supone ciertas competencias o niveles de destrezas para su uso.
Por consiguiente, hay tantos momentos como tipos de herramientas, como destre-
zas, como modelos que van juntos.
De esta manera, el arte o la potencia de la gestión consiste en el arte de poder
determinar cuál es el momento oportuno que permita generar una sinergia entre
el momento, con las herramientas, con los modelos y con destrezas entre ellos.
Así habrá algunos momentos en que convendrá revisar los objetivos; otros, en
que habrá que enfatizar los procedimientos; en otros, la visión, las fortalezas y
debilidades.
Otro desplazamiento importante es lo que ha ocurrido con relación con el sujeto
responsable de la gestión. En este plano, también es necesario cambiar la visión
tradicional del gestor normativo. Por una parte, arriba se sugiere que la gestión es
una arte donde el profesional tiene que ser capaz de determinar el momento de la
gestión, ser también capaz de articular adecuadamente los distintos momentos en
que se encuentra la organización para vincularlos con los instrumentos adecuados.
Es decir, determinar con justeza cuál es la característica del momento para aplicar el
modelo adecuado. Lamentablemente, este tipo de error ocurre con frecuencia y
podemos ver, por ejemplo, que cuando el momento requiere aplicar un enfoque de
reingeniería se aplique uno normativo. Esto lleva a un desfase con el entorno y
consecuentemente a una pérdida de relevancia de la organización.
Una gestión compleja requiere flexibilidad y capacidad de articular y rearti-
cular momentos constantemente. Por ejemplo, una planificación de calidad basa-
da en la calidad total; para que esto ocurra, no se puede desestimar el tema de la
viabilidad, los consensos y los acuerdos, los que, a su vez, no pueden desconocer
los criterios estratégicos que los definen. El gestor, de técnico, pasa a ser técnico
político, capaz de determinar situaciones, elegir entre distintas opciones e impul-
sar diversas acciones. En el proceso que transita de lo cuantitativo a lo cualitati-
vo, el gestor o planificador estadístico se transforma en un gestor analista para
transformarse posteriormente en un coordinador de acciones.
La transición entre los modelos (y su superposición) ha cambiado gradual-

mente la función del gestor, haciéndola más compleja. Ya no sólo es necesario
manejar una cantidad de modelos y sus instrumentos, sino que hay que poder
determinar adecuadamente el momento oportuno. Para ello, no sólo se requiere
de destrezas relativas a lo que acontece al interior de la organización. Puesto que
la relevancia de una organización está determinada por los requerimientos del
medio, es necesario también que el gestor posea las capacidades adecuadas para
el análisis del entorno que es, en última instancia, desde donde provienen las
informaciones indispensables para determinar lo apropiado de un determinado
momento.
Por ello, la gestión no está solamente relacionada con el interior de la orga-
nización, sino también con el entorno. De hecho, hoy en la gestión la presencia
del entorno es cada vez mayor. Todas las organizaciones y particularmente el
sistema educativo, son entidades con múltiples puntos de contacto con el entorno
y, por lo tanto, con una preocupación especial hacia él. La multiplicidad de la
relación interna/externa así como las exigencias de la multidimensionalidad de
los modelos de gestión sugieren que el sujeto responsable de la gestión, no tiene
por qué ser necesariamente pensado como un sujeto individual, sino que éste
puede ser un sujeto colectivo o un sujeto itinerante/participativo.
Por último, es preciso destacar que en el tránsito de los modelos, lo que ha
ocurrido es también un desplazamiento que va de lo abstracto a lo concreto en un
proceso de concreción. Desde una perspectiva sistémica abstracta orientada hacia
una ingeniería social, se ha pasado a reconocer la existencia de la sociedad (con
sus actores sociales en tensión); luego, a reconocer la existencia de la organiza-
ción y la importancia de los procesos. Finalmente, se ha reconocido “la emergen-
cia del sujeto humano” como el elemento crucial que hace posible el funciona-
miento de las organizaciones.
Es interesante señalar que cada marco conceptual no sólo supone una cierta
teoría acerca de cómo funcionan los seres humanos dentro de las organizaciones,
sino que la evolución de los modelos implica un cambio en la interpretación de
las destrezas requeridas para llevarlas a cabo, así como de la visión de su acción
como acción humana. Aquí hay que tomar en cuenta que se ha transitado, de una
visión funcionalista (abstracta) de la acción, propia de las corrientes de la inge-
niería social, a una visión militar estratégica y táctica, a una visión racionalista,
para llegar finalmente a una visión holística de la acción humana, que conjuga
emociones, pensamiento y lenguaje. Un enfoque que acepta la indeterminación y
que no aspira a reducir la realidad a modelos.
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Reformas en gestión
educacional en los noventa
Francoise Delannoy*
El cambio más importante en el sector educativo iniciado durante la década de

los 80s e intensificado durante los 90s, es que, con el crecimiento de la compe-
tencia internacional, el foco de atención de muchos gobiernos se ha trasladado de
la provisión de recursos de aprendizaje hacia los resultados obtenidos por el
sistema (“¿Cuánto aprenden nuestros niños? ¿Cuál es la brecha de aprendizaje
entre alumnos ricos y pobres?” etc). Además, la búsqueda de mayor eficiencia ha
estimulado el interés de los actores por nuevos conceptos, tales como la produc-
tividad educativa (“¿Cuál es la manera más eficiente y efectiva de gestionar los
recursos educativos disponibles?”) y la rendición de cuentas (¿Cuál es la respon-
sabilidad de los actores frente a los resultados obtenidos?); y por herramientas de
gestión, como la medición y la evaluación, aún poco desarrolladas en algunas
partes del mundo.
* Especialista en Educación, del Banco Mundial y actualmente adscrita al Ministerio de Educa-

ción de Chile. Ponencia dada en la UNESCO en noviembre de 1997. Las opiniones emitidas
son de la autora y no reflejan las posiciones oficiales del Banco Mundial o del Ministerio de
Educación de Chile. Agradezco a mis colegas Banjamín Alvarez por sus comentarios, a Sandra
Gutiérrez por su asesoría substantiva y editorial y a Marian Kaminskis por los gráficos.
El texto que sigue no tiene otra ambición que recopilar –de manera selectiva
y un poco arbitraria– algunas tendencias mundiales observadas en el sector edu-
cativo y su gestión durante la década en curso. La idea es mostrar que, a medida
que ha crecido la presión por resultados, el ideologismo de los 80s ha dado
precedencia a mayor pragmatismo. Así, dependiendo de sus puntos de partida
respectivos, distintos países han elegido caminos alternativos, pero con cierta
convergencia.
EL CONTEXTO
Los radicales cambios que ha visto el mundo desde fines de los 80s han tenido un
profundo impacto sobre todos los sistemas educativos en su triple rol de desarro-
llo de las personas, formación de la ciudadanía y preparación para el mercado
laboral:
En el campo sociopolítico:
– Después del colapso del comunismo y de otros regímenes totalitarios, surgen
exigencias mayores en pro de la democracia, la estabilidad y la cohesión
social, la transparencia y la apertura, especialmente en países que vivieron
dictaduras o cuya composición étnica o religiosa es heterogénea;
– El conocimiento está reemplazando los recursos naturales como el factor de
producción de mayor importancia. El rol del capital humano en el desarrollo
ha aumentado en paralelo a la brecha de oportunidades entre quienes tienen y
no tienen acceso rápido al conocimiento y a una información de calidad;
– La globalización, al extenderse gradualmente de los campos comercial, fi-
nanciero y tecnológico hacia el mercado laboral, exige que las economías
creen las condiciones necesarias para atraer las inversiones privadas externas;
una mano de obra flexible, adaptable y de costo competitivo; regulaciones y
un clima sociopolítico favorables;
– El crecimiento del saber científico y tecnológico y su aplicación en nuevos
procesos y productos, pese a sus beneficios, genera preocupaciones que no
son discutidas en esta ponencia. Una es el desafío de pasar de una educación
de elite a una educación masificada; otra es la plena integración de la tecno-
logía en el currículo y la pedagogía; algunas son de orden ético –por ejemplo,
en el campo de la biotecnología–, otras, de pura gestión, cómo agrupar el
equipamiento de alto costo para que beneficie un número máximo de usuarios.
En el campo educacional
– A una agenda aún no cumplida –cobertura incompleta e inequidad de acceso,

especialmente en los países de bajos ingresos y baja calidad, desigualdades
entre ricos y pobres, incluso en los países industrializados– se agregan nue-

vos desafíos. Por ejemplo, los gobiernos se han comenzado a preocupar por
asegurar una transición más exitosa entre el sistema educativo y el mercado
laboral y en los países donde la población está envejeciendo, se da alta
prioridad a la educación continua;
– Un efecto es que la terminología tradicional de la educación hoy en día tiene
sentidos más complejos y exigentes (Heyneman, 1997). El concepto de cali-
dad educativa se refiere cada vez menos a la memorización de hechos y datos
y más a la adquisición de destrezas de orden superior –la capacidad de
analizar y sintetizar, resolver problemas, tomar decisiones, manejar informa-
ción, comunicarse y negociar, etc.– y de comportamientos requeridos en el
mundo moderno: tolerancia a la diversidad, capacidad de trabajar en equipo,
adaptabilidad, etc. El concepto de equidad ya no significa entregar el mismo
“paquete” de insumos a todos los alumnos, sino atender a sus distintas nece-
sidades de manera a asegurarles iguales oportunidades de aprendizaje. El
concepto de eficiencia, por su parte, ya no se mide simplemente en términos
de reducción indiscriminada del gasto educacional, ya sea salarios o materia-
les, sino en términos de optimización de la productividad educativa, anali-
zando la relación entre insumos, procesos y resultados (Berryman, 1996).
En el campo económico y financiero:
– No cabe duda de que la escasez de recursos sigue siendo un obstáculo mayor
a la mejora de la educación en los países más pobres de Africa o de Asia del
Sur. Pero incluso en las economías más industrializadas se reconoce que
“más plata” no es necesariamente la solución de los problemas en el sector
(Tedesco, 1994). De hecho, la mayoría de los países industrializados –que
asignan un alto porcentaje de su PIB a la educación (3.7% en las naciones de
la OCDE)– obtienen resultados muy diversos;
– La necesidad de ser más eficiente explica el actual interés en las comparacio-
nes internacionales entre las habilidades y logros académicos de los alumnos
de distintos países (Estudio sobre Lectura en 1992; Tercer Estudio Interna-
cional sobre Matemáticas y Ciencia, o TIMSS, en 1996). Dichas comparacio-
nes han generado debates sobre la relación entre gasto por alumno y los
resultados que éstos obtienen, entre el número de horas de enseñanza y el
rendimiento, o entre el tamaño de los cursos y los logros. Pese a sus limita-
ciones, estos estudios traen a la luz el hecho de que, con niveles de inversión
unitaria comparables, algunos países hacen “algo” de manera distinta al ges-
tionar sus procesos educativos, que genera mejores resultados. Las compara-
ciones internacionales permiten mejor comprender estas diferencias (Winkler,
1997).
IMPLICANCIAS PARA LA GESTIÓN EDUCACIONAL
Una consecuencia de estas evoluciones es que la educación ha adquirido una

visibilidad mayor en los debates nacionales e internacionales. Muchos políticos, a
menudo seguidos por padres y empresarios descontentos, han cuestionado la
eficacia y eficiencia del gasto educacional, criticando la incapacidad de los siste-
mas de reformarse a sí mismos y generar mejoras visibles con suficiente rapidez.
En ciertos casos, han propuesto soluciones radicales de tipo liberal que tampoco
han demostrado ser suficientes, especialmente para corregir las desigualdades.
Además de asumir una nueva centralidad al nivel nacional, la educación se ha
transformado en una industria internacional prospera de intercambio de ideas,
experiencias, expertos, programas y técnicas. “Nuevos” conceptos de calidad,
equidad y eficiencia han surgido, que apuntan a nuevas políticas educacionales y
herramientas de gestión.
La calidad es el centro de atención. Se reconoce cada vez más que para
mejorarla las medidas parciales –aumento de salarios, reforma curricular, etc.– no
bastan. Es necesario un abordaje sistémico, que:
– fortalezca y reordene el conjunto de los elementos-claves: actores –principal-
mente los docentes, pero también padres y clase empresarial–, insumos –la
pedagogía, los textos, el currículo– y funciones –investigación, planificación,
evaluación, comunicación, etc...;
– involucre a los distintos niveles del sistema para apoyar, no dominar, a la
escuela. El traslado del foco de los insumos hacia los procesos que aseguran
la calidad y, más recientemente, hacia los resultados de los alumnos, exige
una batería de instrumentos: análisis políticos, económicos, institucionales y
sociales de las condiciones que determinan la calidad de manera genérica y
en contextos particulares; estándares curriculares, de prácticas docentes, de
material pedagógico; etc. (Ver gráfico 1). El uso de estos instrumentos
permite a los Gobiernos dar un “Norte” estable a la estrategia educativa
nacional.
Para promover la equidad entre poblaciones escolares cada vez más heterogéneas, se
busca la igualdad de oportunidades a través de mecanismos de discriminación po-
sitiva en la asignación de recursos públicos y una mayor diversificación en las
prácticas pedagógicas para responder a distintas culturas, ritmos de aprendizaje, etc.
Respecto a la eficiencia, la búsqueda de ahorros ha sido reemplazada por la
optimización del rendimiento en todas sus dimensiones; logro académico, impac-
to social, sustentabilidad institucional y económica, etc. La respuesta ha sido
nuevas modalidades de entrega y de financiamiento de la educación pública y
cambios en los roles de los sectores público y privado.
Bajo estos tres rubros, la medición y la evaluación han emergido como indis-
pensables para apreciar los avances y sus causas y, en algunos casos, para re-
Gráfico 1
MECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Objetivos Estándares
curriculares de docencia
Textos y Exámenes
materiales de
didácticos selección
Fuente: S. Berryman in S. Heyneman. “The Quality of Education in the Middle East and North
Africa”. World Bank, 1996.
“El grado de coordinación y de sincronización de los cuatro mecanismos de aseguramiento descri-
tos arriba determina la coherencia y la calidad de un sistema educacional. Los objetivos curriculares
deben a la vez presentar un desafío para los alumnos y ser realistas. El material instruccional debe
reflejar y apoyar dichos objetivos curriculares. Los docentes deben ser capacitados en cómo ense-
ñar el nuevo currículo y en la utilización del material instruccional. Exámenes de selección (para el
ciclo superior o la Universidad) bien diseñados contribuyen a asegurar que los docentes focalizan
su acción sobre lo que los diseñadores del currículum quieren que los alumnos aprendan.”
orientar las estrategias y los recursos hacia las necesidades más agudas o las
inversiones más educacionalmente productivas.
Los párrafos siguientes ilustran cómo, para abordar los desafíos de este fin de
siglo, se han modificado la organización de los sistemas educativos y la gestión
de los recursos humanos, financieros, de aprendizaje y físicos.
CAMBIOS ORGANIZACIONALES
Las nuevas modalidades de organización adoptadas para lograr mayor calidad y

eficiencia incluyen la redistribución de roles entre el nivel central y los niveles
subnacionales (provincias, estados, municipalidades, etc.), la promoción de la

educación privada y la autogestión escolar.
Redistribución de los roles entre niveles: Según su nivel de centralización,
los gobiernos se ven frente a dos preocupaciones distintas. En los sistemas muy
descentralizados, donde las decisiones respecto a la asignación de recursos o al
currículo son determinadas por prioridades locales, muchos alumnos no logran
adquirir el nivel exigido por la competencia internacional. Por otro lado, para los
sistemas centralizados, dar mayor autonomía a las unidades periféricas, incluso a
los establecimientos, parece ser una opción atractiva para promover mayor efi-
ciencia en el uso de los recursos y sustentabilidad financiera, pedagógica y social.
Esto explica la emergencia de dos tendencias opuestas:
– En los países de tradición centralista, tales como España, India o Rusia,
órganos elegidos al nivel de los estados, regiones, provincias o municipalida-
des están asumiendo mayor responsabilidad y control en el funcionamiento
del sistema;
– En los países con una tradición de mayor descentralización, por el contrario,
el poder de la administración central ha sido fortalecido. En el Reino Unido,
por ejemplo, la autoridad de las Local Education Authorities ha disminuido.
El currículo nacional y el presupuesto han sido dos herramientas claves utili-
zadas por el nivel central para alzar y asegurar la calidad. En los Estados
Unidos, hoy día son los gobiernos estatales y no los distritos escolares los
que lideran las reformas y han impuesto la evaluación de los logros; en
Nueva Zelandia se han creado Crown Agencies independientes tales como el
Education Review Office encargado de la evaluación de las instituciones y de
los programas, o el New Zealand Qualifications Authority encargado de la
acreditación y de la gestión del sistema integrado de equivalencias de califi-
caciones.
En realidad, ambos niveles –central y periférico– tienen roles complementarios y
los mejores modelos combinan los dos. El punto central es que haya claridad y
equilibrio (pesos/contrapesos) en la distribución de responsabilidades en materia
de asignación de recursos, rendición de cuentas y protección de los más
desfavorecidos (Tedesco, 1994).
Promoción de la educación privada: Un número creciente de gobiernos han
promovido o autorizado el desarrollo de establecimientos educativos privados,
subvencionados o no. Lo han hecho para ampliar la matrícula con un aumento
mínimo, o nulo, del gasto público (Filipinas), para promover la diversidad (Países
Bajos, EE.UU.) y para incentivar una competencia que impulse el mejoramiento
de las instituciones públicas, puesto que en teoría las escuelas privadas son más
eficientes que éstas. Algunos países (Chile) han ido más lejos, introduciendo
aranceles en las mismas escuelas públicas. Pero es en la educación superior
donde existen mayores posibilidades de diversificar los ingresos, pues los benefi-
cios privados son más altos a este nivel. Esto se viene realizando a través de
derechos de acceso a laboratorios, contratos de servicios o asesorías,
comercialización de invenciones, ingreso de ventas o arrendamiento de bienes
raíces, cuotas que varían según la facultad de estudios, etc. (Banco Mundial,
1996).
Los resultados de estas experiencias han sido variados. En algunos países, el
nivel de subsidio a las escuelas privadas ha sido demasiado bajo como para lograr
generar alternativas de calidad para los niños pobres (Filipinas). El énfasis en la
diversidad en algunos casos ha promovido un clima de intolerancia entre ciertos
grupos. Además, varios analistas cuestionan la hipótesis que el sector privado sea
un proveedor de servicios educativos más eficiente que el sector público. Ellos
notan que la diferencia mayor entre escuelas privadas y públicas es que las
primeras tienen más libertad y flexibilidad para gestionar sus recursos y deben
operar dentro de un presupuesto determinado por un mercado que resista el alza
de cuotas, lo que las obliga a ser más disciplinadas y creativas. (Tedesco 94,
Thompson 96).
Autogestión escolar: La justificación de la autonomía escolar es que las
escuelas conocen mejor que nadie sus propias necesidades y pueden resolver más
rápidamente sus problemas, generando así un clima propicio para la introducción
de cambios radicales en el aula. Existen una variedad de modelos de autogestión
escolar en el mundo, con distintos focos: elección del director por la comunidad
en Brasil (Minas Gerais); privatización de la gestión educativa en Holanda; ma-
yor poder para los padres en Chicago (EE.UU.); énfasis en el desarrollo profesio-
nal de los docentes en Florida (EE.UU.); movilización de recursos locales en
Nicaragua y El Salvador; “reforma total” en Nueva Zelandia, etc.
Análisis de estas experiencias demuestran que su éxito requiere:
– sobre todo, reglas de juego claras que definen los roles respectivos del go-
bierno escolar (Consejo, Asociación, etc.) generalmente encargado de redac-
tar un Plan estratégico de la escuela y la gerencia escolar (el Director y su
equipo), que lo implementa;
– financiamiento que combine fondos predeterminados por el poder central con
fondos discrecionarios para la escuela;
– mecanismos efectivos de rendición de cuentas para monitorear y evaluar los
progresos hacia los objetivos del Plan; información adecuada para la toma de
decisiones; y
– capacitación y apoyo profesional para que los actores cumplan sus nuevos
roles.
De manera general, hay que reconocer que el impacto de la autonomía escolar en
la calidad es poco documentado. Siempre existe el riesgo de que el cambio de
estructuras y mecanismos deje intacta la cultura del establecimiento. Sin embar-
go, vale la pena tomar en cuenta a la autogestión escolar por su potencial de

lograr “reformas integrales” al nivel escolar. Para que esto suceda, las experien-
cias de autogestión deben poner a la mejora del aprendizaje como su máximo
objetivo, recibir un apoyo sostenido del gobierno central y lograr una colabora-
ción efectiva entre los actores (Winkler, 1997).
Un riesgo vinculado a la autogestión escolar es el de autorreferencia excesi-
va, es decir que la escuela no tome en cuenta las necesidades de la nación o del
mercado laboral nacional e internacional y se centre en sí misma. Esto ha resul-
tado en desigualdad de oportunidades e insuficiente exigencia en algunas escue-
las. Este riesgo, especialmente marcado en el nivel secundario, ha generado el
movimiento en favor de estándares nacionales de calidad curricular, prácticas
docentes, etc., mencionado anteriormente.
GESTIÓN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS
El financiamiento público de la educación resulta cada vez más difícil bajo una
serie de factores: la presión demográfica, que sube al nivel secundario a medida
que se universaliza la cobertura en educación primaria; la persistencia de proble-
mas socioeconómicos tales como la desigualdad de acceso para ciertos grupos,
niñas, rurales, grupos étnicos; y la emergencia de nuevos temas mundiales tales
como la educación continua.
Los países más pobres tienen que romper un círculo vicioso, en el cual el
bajo nivel de gasto por alumno resulta en educación de mala calidad, que a su vez
aumenta la repitiencia y la deserción, incrementando los costos unitarios del
sistema. Además, en muchos países el financiamiento público es ineficiente y
inequitativo. Es ineficiente, por ejemplo, cuando el gasto en personal absorbe una
parte excesiva del presupuesto total, dejando casi ningún recursos para los mate-
riales instruccionales, los cuales son necesarios para un aprendizaje de calidad.
Es inequitativo cuando la distribución del gasto entre niveles de educación favo-
rece de manera desproporcionada a la enseñanza superior, cuyos estudiantes pro-
vienen en su mayoría de familias económicamente favorecidas (Banco Mundial,
1996).
Las soluciones tradicionalmente utilizadas para lidiar con estos problemas
han sido: la focalización de los recursos, el aumento de eficiencia en el uso de los
recursos y la diversificación de las fuentes de financiamiento (incluso la promo-
ción del sector privado, discutido anteriormente).
Focalización: Las estrategias de discriminación positiva asignan proporcio-
nalmente más recursos a los grupos desfavorecidos: pueden ser los más pobres,
como en el Proyecto P-900 de Chile o las ZEP (Zones d’Education Prioritaires)
de Francia; las niñas, en Guatemala (“Eduque a su Hija”), Pakistán (Beluchistán)
o Bangladesh; grupos indígenas, como en Vietnam y en China; etc. Otra forma de

focalización, generalizada en los países de Asia oriental, concentra el
financiamiento público en educación primaria y secundaria a la vez que aumenta
la eficiencia interna; eso ha contribuido a la acumulación de capital humano de
alta calidad y a la emergencia de una clase media que está dispuesta y tiene los
ingresos para financiar los estudios postsecundarios de sus hijos.
Eficiencia en el uso de los recursos: Algunas de las técnicas utilizadas que
han tenido éxito son anteriores a los 90, pero siguen siendo relevantes.
– Una estrategia, altamente eficiente en la medida en que el gasto salarial
represente los 2/3 del total, fue elegida por los países de Asia oriental. Con-
siste en asignar un alto número de alumnos por docente a cambio de salarios
docentes superiores a los pagados en los países de la OCDE; es decir 2,4 y
2,7 veces el PIB per cápita, en primaria y secundaria, respectivamente, ver-
sus 1,6 y 1,7 veces, en el caso de la OCDE (1990). Se puede notar que, en
respuesta al argumento de que un alto número de alumnos por profesor es
poco compatible con la pedagogía activa, todos estos países han ido disminu-
yendo esta relación a medida que su PIB per cápita ha ido creciendo. Por
ejemplo, entre 1950 y 1992, esta razón bajó de 47:1 a 26:1 en Taiwán (nivel
primario) y de 30:1 a 23:1 en Corea (nivel secundario) (A. Mingat, 1997);
– Otro camino hacia una mayor eficiencia es la doble jornada, que permite
ahorros en los gastos de infraestructura y, a veces, de salarios docentes.
Aunque está a punto de ser abandonado en muchos países de ingreso medio
para poder asignar más tiempo a la enseñanza, cabe mencionar que existen
excelentes sistemas educativos, como el de Singapur, número uno en el TIMSS,
donde casi la mitad de los alumnos estudian bajo esta modalidad;
– En zonas rurales de baja densidad demográfica, las escuelas multigrado que
funcionan con 1-3 profesor(es) tienen un efecto de reducción de costos pare-
cido, aunque en este caso se necesitan capacitación y material especial. Entre
los países “del Sur”, el modelo “Escuela Nueva”, que ha sido masificado en
Colombia, logró mejoras en el aprendizaje y redujo la repitencia y abandono
a cambio de un aumento de costo modesto. Incluso en situaciones donde la
situación económica es más favorable (Escocia, Noruega), el sistema de en-
señanza multigrado se considera superior en términos de aprendizaje porque
obliga al docente a utilizar una mayor variedad de estrategias pedagógicas;
– Una racionalización de la inversión en infraestructura a través del mapa
escolar, de mayor atención al mantenimiento de los edificios y del
equipamiento y de construcciones escolares más austeras constituyen otra
manera de ahorrar;
– Algunos países de nivel económico mediano y alto (Australia, México,
Tailandia) utilizan con éxito una amplia gama de tecnologías de educación a
distancia que permiten mejorar el acceso y la calidad, alcanzando a grupos de
educantes geográficamente aislados y enseñando un mismo curso a miles de

estudiantes. La continua baja del costo de las nuevas tecnologías ofrece pro-
metedoras posibilidades de aplicación de su uso a otras áreas; por ejemplo,
para enriquecer el currículo y estimular el desarrollo profesional de los do-
centes (Israel).
Diversificación de los mecanismos de financiamiento público de la educa-
ción: Una de las fórmulas que ha sido introducida para fomentar la autonomía y
la responsabilización, al mismo tiempo, es el financiamiento “al portador”. Con
este tipo de mecanismo –vouchers, subsidios de capitación, certificados– el Esta-
do aumenta el poder adquisitivo educacional de los estudiantes de menos recur-
sos, obligando a los proveedores públicos y privados a satisfacer la demanda.
Esta política intenta estimular mejoras en la calidad a través de la competencia y
romper el monopolio de la educación pública, pues, en teoría, con este sistema
los padres pueden elegir el colegio de su preferencia (Banco Mundial, 1995).
Tres problemas han surgido: primero, en zonas desfavorecidas (por ejemplo
en sectores pobres o zonas rurales) no surge la competencia del sector privado;
segundo, este sistema tiene el potencial de fragmentar el mercado por nivel socio-
económico y por afiliaciones –por ejemplo religiosas o étnicas– dejando sin
verdadera posibilidad de “elección” a la población escolar de más riesgo, los
grupos históricamente excluidos, etc...; tercero, las limitaciones en la información
disponible constituyen una restricción adicional al funcionamiento del mercado.
Esto explica el movimiento que se observa hoy día en defensa de la escuela
pública como espacio donde se aprenden y practican la tolerancia, la convivencia
y la democracia. (Europa del Este y Asia Central).
GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
La creciente complejidad del cambio educativo exige, por un lado, mejor prepa-
ración técnica de los actores y, por otro, mayor colaboración entre ellos. Es decir,
profesionalismo, trabajo en equipo y alianzas estratégicas.
Profesores: En reformas orientadas a mejorar la calidad, que se juegan dentro
del aula, los profesores tienen la llave del éxito o el fracaso. Pese a eso, la voz de
los docentes (60 millones en el mundo) se escucha poco durante la fase de diseño
de estas reformas. Ellos se quejan de que ciertas reformas radicales, a veces
acompañadas de substanciales reducciones de salarios y ajustes brutales en las
condiciones de servicio, fueron introducidas sin consulta ni “acompañamiento”
(capacitación, reconversión, apoyo profesional, etc...). Algunos sectores de la
sociedad (la clase política, los empresarios, etc.) ven a los docentes como “parte
del problema” y se muestran impacientes ante el lento ritmo de las reformas
iniciadas desde adentro del sistema educativo (Tedesco, 1994). Esta situación se
puede atribuir a las desigualdades en la calidad de los programas de formación

inicial y de capacitación de profesores, la falta de mecanismos de selección para
ingresar en la carrera docente y la insuficiente supervisión y a sistemas de remu-
neración e incentivos basados en la antigüedad del docente mucho más que en
sus las calificaciones y desempeño (Heyneman, 1996).
Restablecer el profesionalismo docente, una condición para el mejoramien-
to de la calidad, requiere de una estrategia plural. Solamente el primer paso
–mejorar la motivación y la moral de los profesores (gráfico 2)– necesita un
conjunto de incentivos que tienen que ver tanto con la situación económica y las
condiciones de servicio como con el apoyo proveído por el sistema, la cultura del
establecimiento y el estilo de gestión del director.
No es casualidad que los países que obtuvieron los mejores resultados en el
TIMSS reúnen muchas de estas condiciones.
Al respecto, se destacan tendencias prometedoras en distintas partes del mun-
do:
– A partir de la experiencia internacional está emergiendo un modelo genérico
de carrera (gráfico 3) que podría resolver los problemas más frecuentes.
Primero, este modelo distingue entre la carrera de profesor de educación
primaria (o básica), profesor de secundaria y director, de manera tal que
reconoce la especificidad de cada nivel. Esto permite a los docentes más
experimentados seguir enseñando en el aula en vez de tener que transformar-
se en gestionarios para poder avanzar en su carrera. Segundo, para flexibilizar
las condiciones de empleo, propone que los docentes recién graduados ingre-
sen en la carrera como aprendices sujetos a confirmación después de 1-2
años en el cargo. La evaluación para esta “licenciatura” es diseñada para
evaluar las cuatro dimensiones claves del desempeño docente: conocimiento
disciplinario, conocimiento pedagógico, comportamiento en el aula y partici-
pación en el desarrollo del establecimiento o de la profesión. Tercero, la
promoción al siguiente “grado” profesional, correspondiendo cada uno aproxi-
madamente a 7 años de carrera, está condicionada a la aprobación de un
examen de certificación, de estructura similar al examen de licenciatura, pero
con un grado de exigencia cada vez mayor y con contenidos periódicamente
actualizados. A cada grado correspondería un nivel de responsabilidades mayor
ligado a un incremento de sueldo adecuado para incentivar el esfuerzo perso-
nal (Heyneman, 1997);
– En el nivel de la formación inicial de los profesores, están exigiéndose cali-
ficaciones disciplinarias cada más altas, generalmente universitarias (Colom-
bia). Además, se multiplican experiencias innovadoras (Australia, Brasil, In-
glaterra) de colaboración estrecha y sistemática entre universidades y escue-
las de aplicación internas o externas, con dos objetivos: dar a los estudiantes
en pedagogía, desde su ingreso a los programas, un conocimiento concreto y
Gráfico 2
APOYO PROFESIONAL:
FINANCIAMIENTO:
– Rol y función de los inspecto-
▼
res, consejeros, centros de re-
– Asignaciones presupuestarias
cursos de profesores, directores.
para el Sector.
– Desarrollo del personal y servi-
– Asignaciones presupuestarias
cios de apoyo para profesores,
para los salarios.
directores y personal
– Métodos de pago de los sala-
promocionado.
rios.
MORAL, MOTIVACION y DESEMPLEO DE LOS PROFESORES

– Rol y función de las organiza-
– Decisiones costo-eficientes (sa-
ciones de los profesores.
larios, capacitación).
– Profesionalización de los pro-
– Planeamiento financiero.
fesores, mecanismos de recono-
– Confianza, delegación, rendi-
cimiento, acreditación.
ción de cuentas y transparencia.
▼ ▼
APOYO PROFESIONAL
POLITICA DE PERSONAL:
EN LA ESCUELA:
– Condiciones de empleo (proce-
▼
– Liderazgo y toma de decisiones.
dimiento y prácticas de asigna-
– Recursos en la sala de clases
ción de empleo, evaluación,
(materiales, equipo, ayudantes,
promoción, disciplina, transfe-
▼
la comunidad).
rencias).
– Desarrollo e innovación del cu-
– Beneficios (escalafón de sala-
rrículum.
rios, sistema de pensiones, se-
– Desarrollo y apoyo para los pro-
guro médico, vivienda).
fesores.
– Relaciones laborales (código de
– Cooperación entre la escuela y
conducta, negociación colecti-
la comunidad.
va, resolución de conflictos, le- ▼
gislación laboral, derechos la-
borales/humanos). ▼
– Capacidades de la gerencia
GERENCIA DE PERSONAL
(procedimientos gerenciales, in-
EN LA ESCUELA
fraestructura, sistema de infor-
mación, estilo de gerencia).
– Actitud de los profesores
– Políticas y prácticas de Recur-
(presentismo, relación con los
sos Humanos.
estudiantes, profesionalismo).
– Discriminación sexual.
– Evaluación de los profesores.
– Estilo de gerencia.
Fuente: S. Heyneman, 1997.

Gráfico 3
HACIA UNA CARRERA DOCENTE MAS PROFESIONAL
% 100 80 50 20
Escala de salarios
en comparación A B C D
con el aprendiz
Examen* Examen* Examen*

Años de
enseñanza 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Aprendiz Profesor Grado 1 Profesor Grado 2 Prof. Grado 3
*Basado en:
(a) Conocimiento de la disciplina.
(b) Conocimiento de la pedagogía.
(c) Observación en el aula.
(d) Contribución a la profesión o al establecimiento.
Fuente: S. Heyneman, 1997.
profundo de la realidad del aula, con grados crecientes de responsabilidad; y

promover asesorías e investigaciones sobre temas relacionados a la práctica
docente;
– En los países de Asia y del Pacífico (APEC), entre otros, también se enfatizan
procesos de colaboración entre la universidad y las escuelas para acoger y
acompañar de manera estructurada a los docentes recién graduados durante
los críticos dos primeros años de su carrera (“induction”);
– Cada vez más se reconoce que el docente es un profesional confiable, capaz
de tomar decisiones informadas independientemente en el aula. Para ello el
docente necesita tiempo y espacio para actualizar sus saberes, reflexionar
sobre su práctica de manera continua y participar en intercambios profesiona-
les frecuentes con sus colegas en su establecimiento o en su núcleo. El diseño
de un número creciente de programas de desarrollo profesional y de capaci-
tación en servicio refleja esta filosofía (India, Senegal);
– Muchos profesores se oponen a la evaluación del desempeño basada sobre
los resultados de los alumnos, argumentando que la multiplicidad de factores
que determinan los logros de los alumnos –en particular el origen socio-
económico de éstos– la hacen muy difícil. Alternativas interesantes son las
iniciativas de la National Professional Teaching Standard Board y otras

similares en países del Pacífico, entre otras. Continuando la tradición de las
“guildes” de la Edad Media, se trata de entregar a las asociaciones profesio-
nales la responsabilidad de definir estándares de calidad docente y de velar
por su aplicación. Al ser basados en la propia experiencia y desempeño en las
distintas etapas de la carrera docente, estos estándares tienden a ser realistas
y “apropiados” por los protagonistas, que toman muy en serio su
implementación;
Gremios: La tendencia a la descentralización de la gestión hacia los estable-
cimientos, el rol creciente de los políticos y de los padres en los procesos de
reforma y los rápidos avances de la tecnología que abren perspectivas para la
enseñanza y el aprendizaje, plantean nuevos desafíos para los gremios de profe-
sores en su identidad y su relación con los otros actores. Los sindicatos tienen
fuerte poder de convocatoria, pero muchos docentes consideran que sus líderes
son demasiado politizados y focalizados en el tema económico. ¿Cómo los gre-
mios, tradicionalmente estructurados para negociar salarios al nivel central, pue-
den reorganizarse para tener más relevancia e influencia en la toma de decisiones
al nivel de las escuelas? Participan relativamente poco en el debate educativo.
¿Qué hacer para que, sin abandonar su función en el juego democrático, retomen
la iniciativa en temas pedagógicos, liderando y apropiándose las reformas en vez
de oponerse a ellas, desarrollando redes de intercambio y apoyo profesional,
iniciando investigaciones y pilotando procesos de evaluación por pares? ¿Cómo
deben adaptarse para abordar la tecnología como una oportunidad y no como una
amenaza? Algunos sindicatos y gremialistas (Ecuador, Nicaragua, Suecia, Esta-
dos Unidos) están reflexionando sobre lo que esto implica para su organización y
modus operandi. En algunos países, los sindicatos evolucionan hacia asociacio-
nes profesionales. En otros, se ha introducido mayor competencia entre distintos
gremios, lo que obliga a sus líderes a rendir cuentas a los asociados.
Están desarrollándose experiencias muy prometedoras de colaboración entre
gremios “nuevo estilo” y ministerios de educación, asociaciones de municipios,
etc. sobre temas técnicos concretos, tales como la escuela del siglo XXI. Encuen-
tros internacionales han sido organizados para dialogar sobre posibles respuestas
y compartir experiencias. Pero sería útil hacer más investigaciones para lograr
mejor comprensión del funcionamiento de los gremios y de su impacto en la
dinámica global de las reformas (Taylor Kerchner, 1994; UNDP 1998);
Directores: Históricamente en muchos países, los directores han sido reclutados
entre los docentes más experimentados, aunque el perfil y las destrezas requeri-
das para estos puestos son totalmente distintos. Ya hace muchos años que en
países industrializados como Francia existen una carrera y una formación distin-
tas para el personal de gestión en general y los directores en particular y muchos
países están evolucionando en esta dirección. En Chile y algunas provincias en

Argentina se contratan los directores por concurso y para períodos fijos (en
promedio 3-5 años), con buenos resultados. Sin embargo, los programas post-
secundarios de formación para la gestión y administración educacional siguen
siendo escasos (Malasia);
Inspectores/Supervisores: En el mundo entero, esta función está siendo
redefinida, con una separación entre los roles de control y de apoyo y asistencia.
En los países de la OCDE se observan dos tendencias opuestas, paralelas a las
fuerzas centralizadoras y decentralizadoras descritas anteriormente:
– en los países de tradición centralizada (Francia), una reducción o eliminación
del cuerpo de inspectores nacionales encargados de fiscalizar por orden de la
administración central y el reforzamiento de su contraparte regional o local;
– en los países históricamente descentralizados, una tendencia a modificar y/o
fortalecer el rol del inspectorado nacional para asegurar que las políticas
regionales, locales y de las escuelas autónomas sean conformes a la política
nacional. En Escocia, los establecimientos son autoevaluados por sus propios
consejos escolares; por otro lado, son auditados por Her Majesty’s Inspectors,
quienes actúan en total independencia y cuyos informes de auditoría son
públicos. En Corea y otras naciones asiáticas, la tendencia es capacitar al
personal de los establecimientos, individualmente y en equipos, para que se
supervisen mutuamente. En todos estos casos, el rol del equipo de inspecto-
res/supervisores del distrito es de evaluar los establecimientos, sus programas
y autoevaluación, en vez de evaluar o supervisar a los docentes individual-
mente;
GESTIÓN DE LOS RECURSOS DE APRENDIZAJE
Material instruccional: Las condiciones de abastecimiento de textos y material

instruccional (incluso las computadoras) están cambiando rápido. Los países don-
de permanece la idea de que el Ministerio de Educación debería tener el monopo-
lio de producción de este material son cada vez menos. Hay un creciente recono-
cimiento de que en una industria tan amplia y de tan alto nivel de sofisticación
técnica y profesional, organizar licitaciones competitivas permite bajar los costos,
mejorar la calidad y ampliar la gama de opciones. El rol de un ministerio moder-
no se limita a definir los estándares curriculares y las especificaciones técnicas,
gestionar los procesos de licitación, aprobar los listados de material y textos,
entre los cuales los establecimientos tienen, más y más, la posibilidad de elegir
(Brasil, Malasia). Con variaciones ligadas al contexto histórico-político, el proce-
so de licitación se va desconcentrando más y más hacia los niveles administrati-
vos periféricos e, inclusive, hasta las escuelas, a medida que la tecnología in-
formática lo hace más flexible, confiable, rápido y transparente (gráfico 4). Por
fin, la plena integración de la tecnología en el currículo y la docencia (ya mencio-
nada) –si forma parte de un proceso de reflexión estratégica y de planificación
prudente– representa la oportunidad más rica de mejoramiento de la educación
que haya surgido en muchas décadas. Entre otros factores, se puede explicar por
su capacidad para suplir las deficiencias de ciertos docentes, propiciar mayor
flexibilidad y trabajo en redes y promover la colaboración entre sectores público
y privado. (Heyneman, 1996).
Oportunidades de Aprendizaje: Tan importantes como los recursos físicos y
humanos (docentes, material instruccional, etc.) son los procesos de gestión de
estos recursos (gráfico 5) y la manera en que se entregan las “oportunidades de
aprendizaje” para promover la equidad. Las mediciones y evaluaciones que se
Gráfico 4
METODOS ACTUALES Y FUTUROS DE LA ELABORACION
Y ENTREGA DE MATERIAL INSTRUCCIONAL
Método tradicional Método futuro
HACIENDA HACIENDA
(Financiamiento) (Financiamiento)
(Regulación) MINEDUC (Compras) ESCUELAS

MINEDUC
OBJETIVOS TEXTO Y
LIBROS MATERIAL CURRICULARES Y MATERIAL
INSTRUCCIONAL ESPECIFICACIONES APROBADO
TECNICAS
ESCUELAS PRODUCTORES PRODUCTORES

PRIVADOS MAT. PRIVADOS
INSTRUCCIONAL LIBROS
Fuente: S. Berryman in S. Heyneman. “The Quality of Education in the Middle East and North
Africa”. World Bank, 1996.
Gráfico 5
OPORTUNIDADES DE APRENDIZAJE
Metas curriculares
Nacionales/Regionales Características
Calificaciones del sistema
Sistema Currículo intentado oficiales 1. Especialización
requeridas de 2. Niveles
docentes 3. Decisión sobre
contenidos
4. Otras caract.
(Ingreso nacional)
Metas de los
Escuela establecimientos Organización Características
y entorno de los estudiantes:
Profesión
docente 1. Historia
Oferta de cursos. 2. Ingreso familiar
Apoyo a la 3. Nivel cultural
instrucción familiar
Metas de contenido
docente 4. Actitudes
Características 5. Actividades
Aula Currículo docentes 6. Expectativas
implementado
a. Historia Prácticas
b. Orientación instruccionales
disciplinaria
c. Preferencias TIMSS
pedagógicas Pruebas.
Currículo
Estudiante implementado Resultados.
Logros curriculares
¿Cuáles son las expectativas de ¿Quién enseña? ¿Cómo se organiza ¿Qué han aprendido
aprendizaje de los alumnos? la enseñanza? los alumnos?
realizan hoy día para formular y reorientar las estrategias educativas responden a
cuatro preguntas sobre lo que ocurre en el aula:
“¿Cuáles son las expectivas de aprendizaje (según el currículo intenta-
do)?”
“¿Quién está encargado de la enseñanza (características y prácticas de los
docentes, organización de la carrera, procesos de licenciatura y certificación)?
“¿Cómo está organizada la instrucción (características del establecimiento,
apoyo proveído por el sistema)?”
“¿Cuáles son los logros de aprendizaje de los alumnos (desempeño académi-
co, transición al mercado de trabajo o a niveles educativos superiores, diferencias
entre logros de distintos grupos)?”
Los estudios del TIMSS demostraron la importancia de la gestión del currículo.
Por ejemplo, aunque Colombia no obtuvo los puntajes mayores entre los 41
países participantes, en ciertas áreas –ciclos de la vida, ecosistemas, medio am-
biente– los alumnos colombianos quedaron clasificados entre los mejores. Un
análisis más detallado reveló que fue porque el currículo y la pedagogía naciona-
les destacan tanto, o más, las ciencias naturales como las físicas y dentro de ellas,
las subáreas antes mencionadas.
RECURSOS FÍSICOS (INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO)
Las mismas tendencias generales (flexibilización, trabajo multidisciplinario, par-

ticipación de los actores, respecto del entorno) influencian la planificación y
gestión de los recursos físicos. Una evolución muy positiva desde la época de los
proyectos educativos de tipo “ladrillos y cemento” es que hoy día a la arquitectu-
ra, la utilización del espacio escolar, la elección y instalación del material, se
integran reflexiones pedagógica, arquitectónica, social y financiera. El estableci-
miento escolar se concibe cada vez más como un espacio abierto, que puede
servir de centro comunitario o para la educación continua de los adultos de
noche. El área y la configuración de las salas de clase y de los muebles toman en
cuenta la pedagogía (por ejemplo pedagogía participativa, multigrado, introduc-
ción de nuevas tecnologías en todo el currículo, etc.).
En países de bajos ingresos, en particular, se despliegan esfuerzos para vin-
cular consideraciones de costo y la apropiación de la escuela por la comunidad,
de los cuales dependen la mantención y la durabilidad de las construcciones. Se
están volviendo a utilizar materiales y técnicas de construcción tradicionales, que
son de menor costo y tienen buenas calidades térmicas; se moviliza la participa-
ción de la comunidad para elegir el lugar de implantación del establecimiento y
contribuir al financiamiento y el mantenimiento de los edificios. En el mundo
industrializado, en general, el equipamiento es una preocupación mayor que la
infraestructura, tema que en gran medida ya ha sido resuelto. En el manejo de los
recursos físicos como en otras áreas de gestión, el rol del Ministerio está limitado
más y más a definir un marco de política y regulaciones, patrocinar evaluaciones
y contratar empresas, salvo en zonas aisladas donde sólo el sector público está
presente. En varios países de Africa Occidental se han desarrollado con éxito
experiencias de gestión privada de programas públicos de infraestructura escolar.
OTRAS FUNCIONES
Un Ministerio de Educación moderno es chico pero tiene un papel fuerte en la

orientación y conducción de las políticas sectoriales, la regulación y la evalua-
ción. Su intervención directa debe focalizarse en las áreas donde hay “falencias
del mercado”, especialmente para proteger a los miembros más vulnerables de la
sociedad. Una reforma educativa de calidad –cuyo éxito o fracaso se juega en el
aula– necesita de metas claras y estables para darle dirección y de un proceso de
implementación flexible para responder a las preocupaciones locales, incentivar

su apropiación por parte de los actores y adaptarla frente a los cambios inespera-
dos. Esto ha cambiado la índole o la importancia relativa de algunas funciones
tradicionales de los Ministerios de Educación:
Planificación: la planificación estratégica solía ser comprensiva, “desde arri-
ba” y a largo plazo. En un mundo de cambios rápidos, donde la adaptación
permanente es necesaria la planificación más “incremental”, interactiva y a corto
plazo. La planificación operacional ya no asigna los recursos por unidades, sino
por objetivos y lo hace de manera interactiva y descentralizada, en vez de rígida
y centralizada;
Regulación: con el énfasis en la definición e implementación de estándares
de calidad, coordinados y sincronizados para el currículo, la docencia, el material
instruccional y los exámenes, así como en la productividad de los sistemas, la
función regulatoria está recibiendo mayor atención. Cabe subrayar la importancia
de tener instituciones fuertes e independientes (e.g., National Council for the
Accreditation of Teacher Education programs en los Estados Unidos, Education
Review Office en Nueva Zelandia, Her Majesty’s Inspectorate en el Reino Unido)
apoyadas con incentivos apropiados, para asegurar que se cumplen las normas y,
al mismo tiempo, dejar que las instituciones tengan flexibilidad para escoger las
modalidades a ser seguidas;
Medición y Evaluación: Políticas sectoriales centradas en los resultados –que
respetan la diversidad, buscan mayor eficacia y eficiencia y promueven el apren-
dizaje colectivo– requieren herramientas para monitorear y analizar éxitos, fraca-
sos y brechas, comparar el impacto de distintas estrategias en los logros y los
costos, etc. El grado de aceptación de la “cultura de evaluación” varía mucho
entre distintos continentes y entre países de una misma región. En Latinoamérica,
Chile, Costa Rica, Colombia y México tienen los sistemas más institucionalizados
(con más de cinco años de edad). En varios países industrializados, las herra-
mientas son cada vez más sofisticadas y ampliamente aceptadas. Por ejemplo, el
uso de preguntas de selección múltiple es cada vez más complementado por
ensayos, análisis de portafolios u observaciones del desempeño del estudiante en
actividades que implican la manipulación de objetos (Banco Mundial, forthcoming);
Información al público:Algunos gobiernos, comprometidos con la transpa-
rencia y la defensa de los intereses de las familias, publican información sobre
todos los establecimientos educativos y los logros de sus alumnos, a veces en
orden de mérito (las “ League Tables” del Reino Unido). Los informes de evalua-
ción preparados por Her Majesty’s Inspectorate (Reino Unido), tanto como los
del Education Review Office en Nueva Zelandia, son públicos para que los padres
en particular pongan presión en el establecimiento para que mejore la calidad de
la educación. La práctica de publicar los resultados ha sido criticada por no tener
en cuenta el hecho de que los colegios privados, que en general obtienen mejores
logros académicos, pueden seleccionar a sus alumnos mientras que los estableci-
mientos públicos atienden a niños de todo origen, incluyendo aquellos de condi-
ción socioeconómica modesta o con mayor incidencia de problemas familiares.
Este debate ha generado esfuerzos, para medir el “valor agregado” aportado por
el establecimiento asociado a su vez con las características de los alumnos. En
Francia, el análisis de la brecha entre perfil teórico y actual de resultados sirve de
base para ayudar al establecimiento en dificultad a formular una estrategia
correctiva;
Participación: Una manera de operar más que una función, es cada vez más
reconocida como una condición necesaria para la sustentabilidad del cambio
educativo y es ligada a los temas de transparencia y democracia. Las exigencias
al respecto han ido creciendo, estimulando los gobiernos a avanzar de la mera
información/comunicación a la consulta y de ésta al involucramiento activo y al
“empowerment” de los actores. Plagiando a G. Clemenceau y W. Churchill, se ha
dicho que la educación es una materia demasiado seria para que sea entregada
solamente a los educadores. Todos los sectores de la sociedad, con variaciones
contextuales, tienen un papel en la promoción de una mejora de la calidad y de la
equidad: el Estado defiende los intereses de los ciudadanos, especialmente los
más desfavorecidos; los políticos controlan los recursos públicos; los padres pue-
den exigir y la sociedad civil, presionar; los empresarios influyen el mercado
laboral; los académicos tienen una visión crítica. Una buena estrategia de partici-
pación no es indiscriminante. De lo contrario, se focaliza sobre actores diferentes
en distintos etapas, con objetivos específicos.
CONCLUSIÓN
De las tendencias a veces contradictorias analizadas en esta breve recopilación,

se pueden sacar las siguientes conclusiones:
– Para resolver temas educacionales complejos, no hay receta o panacea, sino
pistas y lecciones. Cada país es distinto, con un contexto histórico y social
que determina lo que es posible en un momento dado. Por lo tanto, ningún
modelo se puede “exportar”. Además, lo que es posible evoluciona con el
tiempo y no de manera lineal. Ocurren oportunidades históricas que hay que
aprovechar;
– Pese a diversos caminos elegidos, el foco en la calidad (“aprender a aprender,
aprender a hacer, aprender a ser y a vivir juntos”) con equidad y el énfasis en
los resultados son las tendencias dominantes en este fin de siglo;
– Distintos modelos pueden ser efectivos. Lo más importante es la coherencia
interna entre la visión que cada país proyecta para su sistema educacional,
sus políticas sectoriales y herramientas de gestión y los incentivos (no nece-
sariamente económicos) que son claves para promover el cambio cultural

requerido. Las metas deben ser estables para generar direccionalidad, pero la
implementación debe ser flexible y descentralizada para enfrentar la incerti-
dumbre y responder a las condiciones locales;
– Un factor clave para lograr tal coherencia es el grado de articulación entre los
distintos subsistemas –enseñanza/aprendizaje, financiamiento, gestión, inves-
tigación/monitoreo y evaluación, información/comunicación, administración–
y el grado de alineamiento de estos con los objetivos elegidos para la política
educacional. Por ejemplo, una estrategia pedagógica abierta necesita cierta
flexibilidad en la toma de decisión y la gestión de los recursos al nivel de las
escuelas. La investigación y el monitoreo deben focalizarse en las preguntas
de fondo –no las formales– planteadas por la estrategia, etc.;
– Las decisiones respecto al grado de descentralización son en larga medida
políticas y hay que cuidar no diseñar herramientas sin tener muy claro que es
lo que se busca y si la solución contemplada es la más idónea en el contexto
nacional;
– La experiencia internacional demuestra que la autonomía local, primero, debe
ser equilibrada por mecanismos que aseguren la calidad desde el nivel central
y herramientas de rendición de cuentas; y segundo, necesita un proceso de
fortalecimiento institucional combinando capacitación, entrega de informa-
ción, etc... ;
– El establecimiento o fortalecimiento de instituciones efectivas para cumplir
las funciones centrales de un Ministerio de Educación moderno debería ser
una alta prioridad;
– Las condiciones históricas y sociales y la índole de las reformas educaciona-
les determinan el grado y la forma más apropiados de participación de los
actores. Pero es claro que un diálogo informado constituye una condición
para la objetivación, el mejoramiento continuo y la sustentabilidad.
La conclusión central es que hoy día se desplieguen muchos esfuerzos de
reforma educativa en el mundo. Son varios los caminos que permiten lograr tal o
cual objetivo. Cada país debe construir su propio modelo a la luz de su realidad.
Para eso, es esencial mantener abierta una ventana al mundo, observando con
pragmatismo lo que anda o no y tratando de entender por qué y en que condicio-
nes.
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Las tecnologías de información: nuevas posibilidades

para modelos emergentes de gestión de la educación
en América Latina
Alfredo Rojas*
Las calculadoras programables y de memoria continua fueron una verdadera

liberación para quienes trabajaban en planeación, programación y presupuestación
del sector educativo a fines de la década de los setenta. Muchas de estas tareas
anuales entonces (como ahora) exigían cálculos iterativos con nuevos supuestos
de pisos y techos presupuestales; con diferentes hipótesis de tasas de crecimien-
tos de la matrícula entre los distintos niveles del sistema; con diferentes distribu-
ciones entre los distintos subsectores e instituciones y, por supuesto, con distintas
hipótesis de inflación y aumentos de los salarios de los maestros.
Las calculadoras programables y de memoria continua hicieron que las aproxi-
maciones sucesivas y las iteraciones dejaran de ser cadenas de cálculo a las que
se daba seguimiento en planillas interminables en las que un solo error, una sola
cifra mal dictada o mal escrita daban lugar a un desajuste y varias horas de
trabajo perdido. Ahora bastaban sólo un buen programa y un primer cálculo de
prueba “paso-a-paso” para que en adelante se obtuvieran los resultados en cues-
tión de segundos.
* Profesor. Oficial de Programa UNESCO.

Los datos de entrada los proveían los mainframe de los departamentos de

estadísticas a costos de programación tan altos que sólo podían utilizarse en
tareas rutinarias, como el mantenimiento de los sistemas de estadísticas conti-
nuas, resultando inadecuados para procesos que exigían respuestas rápidas y
flexibles como la programación y presupuestación.
La llegada de esas calculadoras programables al mundo de la planeación
abrió la posibilidad de dejar atrás las gigantescas sábanas con cadenas de cálculo
y poner todo en una sola computadora personal: la estadística básica, los progra-
mas, las planillas. Los planificadores de entonces soñaban con tener toda la
información del sistema educativo en un solo Tandy o un Sinclair con mucha,
pero muchísima memoria.
Veinte años después, el sueño es una realidad. Sin embargo, el cambio no fue
sólo tecnológico; en ese período se modificó la estructura y topología del sistema
educativo en un proceso que primariamente fue político y organizacional. En
consecuencia, las nuevas tecnologías de la información no permitieron hacer más
de lo mismo, porque el contexto había cambiado. La comprensión de los cambios
del contexto resulta ser un ejercicio indispensable para pensar desde allí las
posibilidades –y necesidades– de las nuevas tecnologías de información.
DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL A LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
Los años de expansión
Los años sesenta y setenta se caracterizan por la orientación de las actividades

ministeriales hacia los temas de cobertura; asimismo se caracterizan por la utili-
zación de la planeación normativa, basada en información cuantitativa como
enfoque predominante; y en materia de tecnología informática, por el uso de los
grandes sistemas computacionales. Desde el punto de vista de la organización del
trabajo, la planeación y la administración son funciones claramente separadas (en
consecuencia, el vocablo “gestión” no se suele utilizar) y por vez primera profe-
sionales distintos de los profesores y los abogados comienzan a definir e imple-
mentar las políticas educativas.
En efecto, la cobertura constituía una de las principales preocupaciones de
los gobiernos latinoamericanos en materia de educación primaria o básica. Los
éxitos o fracasos de los Ministros de Educación se medían por el número de
escuelas que lograban construir y por el aumento o disminución del largo de las
colas de madres pugnando por plazas para sus hijos, al iniciarse el año escolar.
Tal preocupación se veía claramente reflejada en las prioridades colectivas que
los ministros aprobaban en las reuniones internacionales (ver por ej. UNESCO,
Proyecto Principal de Educación) y en los Planes Nacionales de Educación.
Los Planes Nacionales constituían la expresión más clara de la preocupación
por la cobertura. Elaborados con proyecciones de largo plazo, los Planes se
proponían objetivos y metas cuantificables de construcción de escuelas, dotación

de maestros y, en algunos casos, de otros insumos tales como libros de textos.
Los Planes se elaboraban en unidades que integraban una mayor diversidad de
profesionales, en particular ingenieros, economistas y cientistas sociales1, despla-
zando a los profesores y los abogados que hasta entonces ejercían de modo casi
exclusivo la dirección de los sistemas educativos.
La integración de profesionales del campo de la ingeniería (en especial, de
sistemas)y de la economía tiene que ver con el tipo de enfoques y métodos
utilizados para determinar los objetivos y metas, estrictamente cuantitativos. A su
vez, la introducción de esos métodos demandó la instalación de sistemas de
recolección de estadísticas continuas o periódicas de matrícula desde cada escue-
la, hasta el nivel nacional.
Con el fin de determinar los segmentos de población no atendidos, el proce-
samiento de las estadísticas de matrícula se contrastaba con proyecciones de
población en edad escolar en los distintos niveles político-administrativos2. En
este proceso, los volúmenes de información fueron tan grandes que se hicieron
necesarios los computadores. Son los años de las unidades UNIVAC, o IBM 360
y de las primeras unidades de informática de los Ministerios de Educación.
La producción de la información complementaria y la síntesis final de las
estadísticas del sistema con fines de política se realizaban al interior de las
unidades de planeación, las que a su vez eran las responsables de la formulación
de propuestas de planes, programas y presupuestos. Posteriores procesos de dis-
cusión y reelaboración de las propuestas con otras instancias de gobierno daban
lugar al Plan Nacional, cuya implementación pasaba a ser asunto de los adminis-
tradores.
Los años de la desconcentración del sistema
A principios de los años ochentas, las tasas brutas de escolarización de la pobla-

ción de seis a once años en el conjunto de la región, superaban el 100% y las
tasas netas se situaban alrededor del 84%. Solamente cinco países de América
Latina y el Caribe mostraban tasas brutas de atención a dicha población inferiores
al 95% (UNESCO, 1996). Las políticas de expansión de la cobertura habían
tenido éxito y las matrículas de primaria o básica en los países latinoamericanos
alcanzaban cifras cuyos órdenes de magnitud fluctuaban entre algunos cientos de
miles y varios millones de alumnos. Como dice Rama (1997), “no existe ninguna
1
Véase el paradigmático caso mexicano descrito por Prawda: 1984.
2
En 1998, el trabajo de McMeekin muestra que, de 15 países estudiados, solamente dos no
producían información sobre matrícula (McMeekin, 1998).
actividad económica o ningún servicio que atienda tanta gente. Más aún, los
volúmenes de población sólo pueden ser comparados a los que moviliza un
ejército en guerra”.
En este contexto, la centralización de la administración se constituye en un
estorbo. Pese a que en esos años los mainframe se habían generalizado en las
empresas modernas de la región, su uso en los Ministerios de Educación estaba
limitado solamente a las áreas de planeación y, en algunos casos, de administra-
ción del personal. Normalmente los ministerios centrales debían organizar y pa-
gar manualmente nóminas mensuales o quincenales a varios miles de personas,
así como tramitar permisos, ausencias, reemplazos; además, debían registrar los
pasos de millones de alumnos, otorgando certificados o acreditaciones a millones
de egresados y ex alumnos; y así por delante. Las anécdotas sobre la lentitud de
las burocracias ministeriales eran comunes a casi todos los países de la región3.
En ese contexto, las políticas de desconcentración planteadas tanto por orga-
nismos internacionales como los propios ministerios, constituían una necesidad
imperiosa.
Si bien la literatura actual tiende a confundir en sus análisis históricos el
movimiento real de los procesos de desconcentración de los ochenta, con los
procesos de descentralización posteriores (ver, por ej. Di Grompello, 1997) no es
menos cierto que, si bien los argumentos que impulsaban la desconcentración no
eran solamente de carácter administrativo, sino también político –referidos a
otorgar mayor poder a las unidades locales, o a redistribuir más equitativamente
los recursos, anticipando discursivamente el movimiento descentralizador de los
noventa–, la situación política de muchos de los países de América Latina, some-
tidos a regímenes militares y por ende sujetos a la llamada doctrina de la seguri-
dad nacional, no tenía muchas posibilidades reales de descentralizar y sí de
desconcentrar con miras a la modernización administrativa, como efectivamente
ocurrió.
Durante los años ochenta, América Latina enfrentó la más grave crisis econó-
mica desde la década del veinte y los Ministerios de Educación sólo pudieron
hacer lo mínimo: exigir participación en el financiamiento a cambio de entregar
ciertas capacidades administrativas a unidades ministeriales en los estados, las
provincias o los municipios, como ocurrió en los casos mexicano, argentino,
colombiano o chileno (Torres y Duque, 1994; Ministerio de Educación y Culto,
1994).
En medio de la crisis, la planeación nacional centralizada perdió su capaci-
dad normativa, pues su orientación hacia la expansión no tenía sentido en situa-
3
En algunos países se decía que los docentes de reemplazo del período postnatal llegaban a la
escuela cuando las maestras tenían su siguiente hijo.
ciones de contracción o escasez de recursos. En esas condiciones, el mayor logro

de la educación latinoamericana fue mantener los niveles de cobertura alcanzados
en la educación primaria o básica, a costa de disminuir el financiamiento de otros
niveles (particularmente de la educación superior) y de contraer significativamente
las remuneraciones de los docentes, la infraestructura y los insumos, afectando
seriamente la calidad de la enseñanza, en especial en los sectores más pobres
(Reimers, 1991).
Se puede considerar un logro el que se haya mantenido la capacidad de
recolección de las estadísticas, pese a la pérdida de poder de las unidades de
planeación. Sin embargo, los años de la crisis afectaron la capacidad analítica de
dichas unidades, capacidades que a mediados de los años noventa todavía no se
habían recuperado (McMeekin; op. cit.).
Lo nuevo de esos años fue el surgimiento de capacidades de análisis en
varios centros de investigación a lo largo de la región y en la propia Oficina
Regional de Educación de la UNESCO, originándose una “corriente principal” de
investigaciones orientadas al análisis de políticas (Abraham y Rojas, 1997). Parte
importante de esa investigación, siguiendo el ejemplo del Educational Research
(ERIC) de los Estados Unidos, fue resumida y puesta en la Base de Datos de la
Red Latinoamericana de Información y Documentación en Educación (REDUC),
la que desde 1984 se renueva anualmente4.
La crisis de la planeación normativa dio lugar a la adaptación de otras co-
rrientes de la planeación; en particular, la de tipo estratégico. Asimismo, a fines
de la década la literatura especializada comienza a utilizar el vocablo “gestión”5.
También a fines de los ochenta se comienzan a introducir los computadores
personales a los Ministerios de Educación. Inicialmente, aparecieron como herra-
mientas de procesamiento de palabras del personal más cercano a las autoridades
y, paulatinamente, como herramientas utilizadas por las unidades técnicas. Costa
Rica fue el único país que por esos años introdujo masiva y tempranamente la
computación como herramienta de trabajo en las aulas y, salvo esa excepción, se
puede afirmar que hacia 1990 los cambios tecnológicos todavía no habían afecta-
do la vida cotidiana de la educación pública latinoamericana.
Los tiempos de la descentralización
En los años noventa, la región entra de lleno a la descentralización de la educa-

ción. Si bien es cierto que, como señala Cassasus (1998) “ésta no acontece
4
A partir del segundo semestre de este año, la Base de Datos de REDUC se encontrará en www.
La dirección de ERIC, en tanto, es www.aspensys.com/eric
5
Así por ejemplo, de 187 trabajos recuperados en la Base de Datos REDUC de 1997, los
primeros resúmenes que contienen ese vocablo datan de 1987.
solamente como una situación propia o exclusiva del sector educativo” y “se
inscribe dentro de un proceso mayor de reforma de la gestión pública orientada a
aumentar la ‘competitividad sistémica’ de las naciones, en un contexto de
globalización creciente dominado por las fuerzas del mercado”, la descentraliza-
ción de la educación en América Latina tiene lógicas que resultan de la dinámica
propia de la escala que llegan a adquirir los sistemas educativos nacionales, como
se ha visto en los párrafos precedentes.
Sin embargo, es claro que la descentralización se impone como una opción
estratégica alternativa frente a constatación de la baja calidad de la educación y
de sus efectos en términos de inequidad social, resultante de sistemas educativos
altamente burocratizados. También es claro que la discusión sobre el tema hace
de la gestión el centro del problema (y de su solución), extrapolando muchas
veces de modo simplista una visión gerencial al campo de la educación (Cassasus;
op. cit.). De hecho, en los años noventa las teorías y la práctica de la gestión
adquieren una centralidad indiscutible, ocupando el sitial que tenía la planeación
educativa en las décadas anteriores.
Históricamente resulta posible establecer una secuencia en la cual, superados
ya los problemas más críticos de la cobertura, se hacen visibles y prioritarios los
problemas de la calidad y sus efectos sobre la equidad social; ello, a su vez,
conduce a afirmar la descentralización como alternativa de política para superar
dichos problemas, operando simultáneamente un cambio en los enfoques que va
desde la planeación educativa a la gestión de la educación, como herramienta del
cambio. En suma, para un nuevo problema –el de la calidad de la educación y sus
efectos en la equidad social– se plantea una nueva estrategia política, la descen-
tralización, y nuevas herramientas: las que ofrecen los enfoques de la gestión.
Todo lo anterior ocurre, simultáneamente, cuando las olas de los cambios
globales en las tecnologías de información arriban una y otra vez a todos los
ámbitos del quehacer humano.
Sin embargo, antes de situar el rol y las nuevas posibilidades abiertas por las
tecnologías de información en la gestión de la educación en América Latina,
resulta indispensable rediscutir los temas de la descentralización y la gestión,
pues, como lo muestra Cassasus, no hay suficiente evidencia empírica para afir-
mar que la descentralización –entendida sólo como un cambio en el estilo y
forma de gestión– haya resultado en mejoras de la calidad y equidad en la
educación.
Ello porque las relaciones entre descentralización, gestión y calidad no son
simples en la educación. A diferencia de los negocios que buscan producir ganan-
cias, la educación es un complejo de proceso de comunicación humana altamente
especializado y sus beneficios no se pueden medir por el valor de las acciones en
la Bolsa.
La clave de la relación entre descentralización, gestión y calidad y equidad
de la educación está dada principalmente por la mayor o menor capacidad de
actuación autónoma para obtener los mejores resultados posibles por parte de los
profesores de aula y directivos docentes (Bonami y Garant; 1994). Un proceso de
descentralización con una gestión educacional exitosa será aquel que logre la
mayor capacidad de actuación autónoma de los docentes, obteniendo los mejores
resultados posibles. A su vez, “actuación autónoma” de los docentes significa que
éstos se hacen personalmente responsables por los resultados de su acción; esto
es, de los aprendizajes que logren sus alumnos. Actuación autónoma en ningún
caso significa trabajo aislado, solitario y mucho menos individualista. Por el
contrario, una actuación autónoma que se hace responsable por los resultados
supone una intensa cooperación y trabajo en equipo6.
Asumir este planteamiento significa cambiar el punto de vista con el que
muchas reformas educativas han estado considerando a los profesores: de ser uno
más de diversos factores que inciden en la calidad, ellos pasan a ser el centro y
motor de un proceso que, si bien debe estar centrado en los alumnos, fracasa si
los docentes no manejan eficaz y creativamente a los demás factores7.
La escala adquirida por los sistemas educacionales y la diversidad de contex-
tos y situaciones locales (sociales, étnicas, sociofamiliares, etc.), a que deben
enfrentarse, hacen virtualmente imposible la resolución de los problemas pedagó-
gicos a partir de normativas emitidas centralmente y aplicadas más o menos
mecánicamente. Los planteamientos más recientes y exitosos de descentraliza-
ción en la región apuntan hacia la organización de la autonomía pedagógica de
las escuelas y hacia el desarrollo de la capacidad de los colectivos de docentes de
diagnosticar cuáles son los problemas específicos de sus alumnos y proponer e
implementar soluciones, mediante la formulación de proyectos institucionales.
La formulación y ejecución de los Proyectos Educacionales supone la exis-
tencia, en cada uno de los centros educativos, de:
– Capacidad de elaboración del proyecto institucional utilizando para ello enfo-
ques y técnicas de planeación (estratégica, situacional, normativa, etc.);
– Capacidad de programación curricular; recreando los marcos curriculares
nacionales a las situaciones locales y a los propósitos y estrategias del pro-
yecto institucional;
– Capacidad de implementación del proyecto institucional (incluidas las re-
creaciones de los marcos curriculares), lo que supone capacidades de admi-
6
Para evitar profundizar el tema, baste recordar la actuación del personal médico en un quirófano.
Es un intenso trabajo en equipo; supone cientos de horas de preparación y entrenamiento
individual y como equipo; pero el éxito de la operación demanda de cada uno de los miembros
del equipo la máxima responsabilidad individual.
7
En una extensa serie de investigaciones, los profesores son junto con los currículos, material
didáctico, capacidad de aprendizaje de los alumnos,infraestructura física, etc. los factores de la
calidad en los aprendizajes. (Para investigaciones de factores, véase Schiefelbein).
nistración de los recursos humanos, financieros y físicos actualmente dispo-

nibles en el centro, y
– Capacidad de innovación, indagación, investigación y evaluación para ali-
mentar el desarrollo temporal del proyecto institucional.
Al final del viaje, las capacidades de planeación, programación, administra-
ción, investigación y evaluación, antes situadas sólo en unidades separadas en los
niveles centrales, hoy en día deben estar presentes a nivel de cada célula educa-
tiva. El conjunto o la suma de todas esas capacidades es, ni más ni menos, su
capacidad de gestión. Desde luego que se pueden distribuir ciertas responsabili-
dades al interior del cuerpo docente y es indispensable una cierta división del
trabajo. Así, los directores juegan un rol central, pues son los responsables finales
de la gestión del proyecto en su conjunto; los equipos técnicos curriculares y
administrativos comparten responsabilidades y los docentes de aula son, final-
mente, quienes llevan el proyecto a su éxito o fracaso en cada hora de clases, con
cada alumna o alumno8.
Hay otras dos dimensiones indispensables de considerar. La primera de ellas
se refiere al hecho de que los proyectos educativos no son solamente proyectos
de la escuela; son proyectos de la comunidad. Ello porque el involucramiento de
los padres y madres de familia resulta indispensable para asegurar los aprendiza-
jes de los educandos y en más de un país son quienes aportan una importante
proporción de los recursos que requiere la escuela para funcionar. En consecuen-
cia, su involucramiento es indispensable. En segundo lugar, el involucramiento
de otros actores sociales –como los grupos de empresarios, los sindicatos, las
asociaciones civiles y de diversas instituciones del Estado como los servicios de
salud preventiva y de seguridad (bomberos, consultorios, policías)– tiene una
enorme importancia en la vida de la escuela. Ante eso, la comunidad requiere
estar presente, representada y coordinada con el proyecto institucional. La segun-
da dimensión tiene que ver con el carácter público de la educación. Más allá de
los cambios que en América Latina se hayan visto respecto de su propiedad, su
orientación y su gestión, la educación en las sociedades contemporáneas sigue
siendo un hecho público que concierne al Estado. Diversas son las acciones
resultantes de este hecho: elaboración de los marcos políticos y normativos;
elaboración de los marcos curriculares; sostenimiento financiero; dotación y apo-
yo en recursos materiales; y contratación y administración de personal.
Lo que cambió durante estas cuatro décadas son las modalidades y el locus
en el que se dan esas acciones; pero ellas siguen siendo fenómenos estatales. Así
por ejemplo, las acciones de elaboración de los marcos políticos y normativos en
8
En el caso de las escuela unidocentes, y más en general de las escuelas pequeñas, el núcleo o la
red de escuelas constituirá la célula básica de gestión del proyecto educativo.
la mayor parte de los países de América Latina se mantienen como capacidades

del Ejecutivo central y los Parlamentos. La elaboración de los marcos curriculares
nacionales se mantiene como responsabilidad del Ministerio de Educación a nivel
central. Sin embargo, lo que ha cambiado es el nivel de detalle a que llega esta
actividad (elaboración de los planes y programas y definición de metodologías) y
la entrada en escena de los principios de flexibilidad y adaptación de los currículos.
En cuanto al sostenimiento financiero, los cambios se refieren a la aparición de
nuevas modalidades de apoyo como subsidios o subvenciones y a la mayor parti-
cipación privada en el sostenimiento de escuelas públicas. En relación con la
dotación y apoyo en recursos materiales, lo nuevo es la puesta en marcha de
programas selectivos, orientados a los grupos sociales que más lo requieren me-
diante criterios de focalización. Finalmente en cuanto a la contratación y admi-
nistración del personal, se han debilitado las capacidades centrales, situándose en
niveles intermedios (estados, municipios) o directamente en las escuelas.
Ahora bien, en la medida en que ellas siguen siendo fenómenos estatales, sea
porque hay recursos públicos involucrados o porque la acción educativa debe
encuadrarse en normativas nacionales, y al mismo tiempo se han ampliado las
modalidades posibles en su ejecución, se han debido enfatizar o desarrollar las
capacidades del Estado para realizar otro tipo de acciones, en particular las de
control, supervisión y evaluación de resultados (sobre el particular, ver Casassus,
op. cit.).
En suma, el proyecto institucional, como expresión del compromiso del cuer-
po docente y de la comunidad circundante no constituye un proceso
intrainstitucional que involucre solamente al centro educativo. Por diversas razo-
nes, el proyecto institucional se encuentra inmerso en una trama de relaciones
con otras instancias e instituciones. Es un nodo más de la red de todos los centros
y proyectos educativos y requiere coordinarse con los otros nodos y con las
instancias más centrales de la red.
A su vez, las instancias más centrales de la red deben coordinar las acciones
de los distintos nodos, facilitando el cumplimiento de los compromisos que los
proyectos institucionales establecen y no obstaculizándolos, como ocurre muchas
veces hoy.
LAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN EN LOS TIEMPOS DE LOS PROYECTOS

INSTITUCIONALES. EMERGEN LAS REDES
Un análisis detallado de las implicaciones de los cambios en las tecnologías de

información y su impacto en la gestión de la educación debe tener en cuenta, en
paralelo, los cambios en la gestión a que se ha hecho referencia en los capítulos
precedentes y los cambios en las tecnologías, a que se aludirá a continuación.
La dirección de los cambios en las tecnologías de información
Durante la última década, los cambios en la computación personal son, sin dudas,
revolucionarios. El centro de tales cambios ha sido el incremento en la velocidad
de procesamiento de información, la multiplicación de la capacidad de almacena-
miento, el desarrollo de internet y el abatimiento de los costos de todas estas
tecnologías9.
Esas nuevas tecnologías permiten:
– disponer a nivel individual de la información contenida en las grandes bases
estadísticas;
– trabajar individualmente integrando distintos tipos de información a través de
diversos programas como planillas de cálculo con capacidades de graficación,
procesadores de texto; mapas, programas de presentaciones, etc.;
– incrementar la capacidad de comunicación de la información y de sus análisis
a distancia, mediante internet, o compartiendo archivos.
Todas esas operaciones se pueden realizar mediante computadores persona-
les, de escritorio o portátiles.
Sin embargo, para que todo lo anterior se haga efectivo, los Ministerios de
Educación y unidades equivalentes en los niveles subnacionales deben asegurar
al menos:
– la existencia del hardware suficiente y actualizado para el trabajo de sus
equipos técnicos. La inclusión de un computador portátil (notebook) por cada
jefe de unidad o departamento y de un proyector de información computacional
(del tipo data show) son indispensables;
– la disponibilidad de programas de última generación;
– el entrenamiento continuo de sus miembros en el dominio de los equipos y
programas; y la generación de climas institucionales en donde el aprendizaje
por descubrimiento y experimentación es bienvenido y festejada la enseñanza
entre pares; y, lo más importante,
– capacidad de gestión de la información. En particular, capacidad de articular
los procesos y productos de información de las grandes bases de datos con
información de carácter nacional y regional (por ejemplo, estadísticas conti-
nuas de matrículas; resultados de las pruebas de calidad de los aprendizajes;
9
Por ejemplo, la memoria de procesamiento estándar ha pasado en los últimos 10 años de 510
Kb a 32 Mb, multiplicándose por 60. La velocidad de procesamiento se ha multiplicado por 10
en los últimos cinco años, alcanzando un estándar de procesamiento superior a 300 Mhz. La
capacidad de almacenamiento de la información en el disco duro de un computador personal se
ha multiplicado, pasando de un estándar de 20 Mb a 3 Gb. La velocidad de los modems,
resolución de los colores en las pantallas, la nitidez de las imágenes, la capacidad gráfica y la
calidad de las impresoras, han mejorado sustancialmente. Además, llegó la revolución de las
telecomunicaciones, e internet con la posibilidad de revolucionarlo todo... una vez más.
información geoestadística), con los procesos de análisis que se realizan me-

diante computadores personales en todos los puntos del sistema, en especial
en los centros educativos.
Los costos de la actualización tecnológica y el entrenamiento de los equipos
de planificación equivalen a una reducida fracción del costo de las reformas
actualmente en curso. Sus beneficios, en cambio, se pueden expresar de la si-
guiente manera: se trata de activar o mejorar los ojos, los oídos y la dirección de
los procesos de reforma y de las inversiones en educación y, lo que es más
importante, asegurar y activar la disponibilidad, el análisis y la comunicación de
la información entre todos los nodos de una red: la que se construye desde los
centros educativos hasta las distintas unidades especializadas de dirección, eva-
luación, financiamiento y control
Del sistema a la red. Una evolución compleja pero imprescindible
Una de las principales características del trabajo en redes es su estilo horizontal y

cooperativo, en el que cada nodo de la red realiza de modo autónomo su tarea y
comparte con los otros nodos información y tareas que son de interés común. El
centro coordinador, entre tanto, se responsabiliza de garantizar la realización de
las tareas comunes y del flujo de recursos que su ejecución requiere (Rojas y
Cariola, 1996). En cambio, el concepto de sistema nacional de educación hace
referencia a organizaciones fuertemente jerárquicas y centralizadas, con clara
especialización y división de tareas. Unos formulan las políticas, otros planifican,
otros administran y otros finalmente ejecutan. Hay una cadena de mando (y de
comunicaciones) y en cada eslabón hay un funcionario encargado de hacer que
las órdenes se cumplan y de recibir y transmitir información.
En cambio, los puntos focales de la red se mueven en la misma dirección
aunque de modo diferente, como las órbitas de los planetas en un sistema solar;
se coordinan, interactúan por convicción y libremente. El liderazgo y la capaci-
dad de seducción de los coordinadores para mostrar que la tarea común sirve al
conjunto son indispensables.
En los próximos años, los centros educacionales públicos latinoamericanos
atravesarán una etapa de transición compleja cuyo destino no está del todo claro
y que se ve acechado por fuertes riesgos. Por una parte, al hacer de los proyectos
institucionales el centro de su trabajo, les será indispensable la coordinación
mediante redes que les otorguen apoyos de información y de recursos, fomentan-
do al mismo tiempo su capacidad de actuación autónoma; pero al mismo tiempo,
en tanto no dispongan de recursos propios (o de recursos locales) o de mecanis-
mos de financiamiento que fortalezcan su autonomía, estarán sujetos a estructuras
de tipo jerárquico-burocráticas.
Una red autónoma de escuelas públicas, en la cual los planteles de profesores

y directivos se hacen cargo de proporcionar la educación que demanda la comu-
nidad, requiere de las demás escuelas para intercambiar información y experien-
cias; requiere de las universidades o los organismos académicos para informarse
de los resultados de las investigaciones educativas y del conocimiento nuevo
acerca de los últimos modelos y métodos que esas instituciones van conociendo o
descubriendo y también del entrenamiento de sus maestros; requiere también de
una coordinación de acciones con un gobierno comunal, provincial o estadual
para disputar y recibir los recursos provenientes de esas instancias; requiere de
conexión directa con los organismos técnicos nacionales para coordinarse con el
conjunto de las escuelas del país en la perspectiva de las políticas nacionales.
Desde este punto de vista, es posible imaginar la transformación de los siste-
mas educativos centralizados en red; o mejor aún, en red de redes, pues también
intervienen otras instituciones como las universidades u organismos de investiga-
ción y de capacitación de maestros; las empresas editoriales, las productoras de
mobiliario escolar y material didáctico; etc. A lo largo de la red, también es
posible imaginar centros coordinadores de acciones especializadas como, por
ejemplo, unidades municipales o estaduales y las nacionales; centros sintetizadores
de información tales como los centros de investigación de las universidades u
organismos no gubernamentales; las unidades técnicas de los ministerios centra-
les y, desde luego, centros de coordinación de políticas a nivel nacional.
En ese tránsito, es posible avizorar algunos riesgos extremos; uno de ellos es
el de la descentralización inconclusa, en la cual el Estado se desresponsabiliza y
cede responsabilidades abstractas o meramente discursivas a los niveles sucesi-
vos, sin posibilitar o crear las condiciones políticas, técnicas y de financiamiento
para que éstos se hagan verdaderamente responsables de los procesos. Esto lleva-
ría al sistema a un verdadero caso de “darwinismo institucional” en el cual,
inevitablemente, las escuelas mejor posicionadas (normalmente las que atienden
a las clientelas más ricas) saldrían fortalecidas y las escuelas más débiles se
debilitarán todavía más, consolidando las desigualdades sociales preexistentes y
anulando todos los esfuerzos de equidad de la presente década.
La información en las redes: todos productores, todos usuarios,

todos comunicando
La necesidad de funcionamiento en redes hace que finalmente todos y cada uno

de los nodos sean al mismo tiempo productores y usuarios de información. La
información que utilizan proviene de diversas fuentes y la que producen sirve a
distintos usuarios y propósitos. A lo largo de toda la red –y de todas las redes– se
pueden observar distintos centros de acopio y síntesis de información; la red sirve
para generar comunicaciones que orientan y coordinan las acciones.
La siguiente tabla ilustra lo anterior:
Nodo Información Información Síntesis que

que produce que utiliza produce y comunica
Escuelas y centros Estadísticas de ma- Comparativos de es- Proyecto

escolares trícula, asistencia, tadísticas regionales institucional
repitencias, gastos, y comunales para
etc. diagnósticos; mapas
Programaciones escolares; costos;
curriculares; reque- presupuestos; etc.
rimientos de mate- Resultados de prue-
riales; Evaluación bas nacionales; Nor-
de logros; Planifica- mativas de política
ción de actividades.
Municipios Síntesis estadísticas Planificación de las Planes comuna-

a nivel municipal escuelas a fin de co- les coordinando
ordinar acciones; las acciones co-
munes de los Pro-
yectos institucio-
nales
Universidades u Investigaciones; Otras investigacio- Propuestas meto-

organismos de in- Evaluaciones de nes nacionales y dológicas;
vestigación proceso; Innovacio- mundiales (REDUC Innovaciones;
nes y ERIC); informa- Nuevas orienta-
ciones locales, re- ciones de perfec-
gionales, nacionales cionamiento y
formación de do-
centes, etc.
Estados, provin- Síntesis estadísticas Planificaciones re- Planes regionales;

cias o regiones gionales; programas focalizaciones,
de infraestructura programas de in-
versiones
Nación Síntesis nacionales, Estadísticas prove- Políticas naciona-

regionales, comuna- nientes del nivel es- les; Marcos curri-
les de estadísticas; cuela respecto de los culares; Reco-
Medición de la cali- flujos de alumnos, mendaciones téc-
dad; los recursos, etc. nicas;
Costos; recursos; Resultados de inves- Programas espe-
etc. tigación nacionales ciales;
Normativas políticas e internacionales. Informes sobre
y curriculares acceso, equidad,
calidad, etc.
Estadísticas na-
cionales.
Desde el punto de vista de las tecnologías de la información, los niveles

nacionales y centrales son los que sintetizan las informaciones a mayor escala.
Especialmente en el nivel nacional se mantienen las exigencias de producir y
mantener las bases de datos con estadísticas actualizadas, y a la información
sobre las matrículas y flujos se une hoy la necesidad de datos con los resultados
de las mediciones de calidad de la educación en las escuelas.
Disponer de esa información supone también la capacidad de procesarla, al
menos en tres direcciones. De una parte, para elaborar estudios y análisis
prospectivos que permitan ir anticipando la evolución y necesidades futuras del
sistema; por otra, para producir información “amistosa” utilizable por los demás
niveles/nodos de la red y finalmente para entregar síntesis comunicables para
discusiones de políticas. Las nuevas modalidades de funcionamiento en red de las
instituciones de educación demandan, a lo largo de los nodos de la red, el domi-
nio de las tecnologías de información como herramientas auxiliares de los proce-
sos de formulación e implementación de políticas y de toma de decisiones. Los
actores que intervienen directamente en la gestión son quienes necesitan contar
con mejores dominios de las tecnologías de información.
Los equipos técnicos deben dominar el conjunto de esas tecnologías de infor-
mación, especializando a algunos de sus miembros en los programas que no son
de uso cotidiano (de presentaciones, por ejemplo). Individualmente, cada miem-
bro del equipo debe tener dominio pleno de un procesador de texto y un progra-
ma de planillas de cálculo. Pretender trabajar en gestión (a cualquier escala:
nacional, estadual, provincial, municipal y de escuela) y no dominar un programa
de planilla de cálculo equivale a pretender ser cirujano y no dominar el bisturí.
Al mismo tiempo, los equipos deben ir constituyéndose en escuelas de analistas
de políticas. Ello supone un dominio acabado de los principales temas de la
agenda del campo a nivel nacional, regional (en América Latina y el Caribe) y
mundial; supone conocimientos de los debates y polémicas del campo y de los
resultados de las últimas investigaciones pertinentes para políticas. Se utiliza el
vocablo “escuelas” para hacer notar que tampoco en este caso se exige que todos
los funcionarios de las unidades técnicas lleguen a ser analistas de políticas, pero
es deseable que dos o tres de sus miembros más antiguos y de mayor jerarquía
(interlocutores de las autoridades) tengan esas competencias y las vayan transfi-
riendo a los miembros más jóvenes del staff.
Finalmente, cada centro educativo debe tener amplia capacidad técnica de
comunicación con los otros puntos a lo largo de toda la red. En este marco, la
interconexión de las escuelas a través de Internet se vuelve vital, siempre y
cuando la comunicación sea asunto que ataña a todo el establecimiento como
parte de la formulación e implementación de su proyecto institucional y de las
comunicaciones de rutina.
JUEGOS DE SIMULACIÓN Y CONVERSACIONES PARA LA ACCIÓN. UN CAMBIO

DE ESTILO APUNTANDO AL FUTURO
En materia de entrenamiento, la computación personal ha posibilitado la intro-

ducción de los juegos de simulación para el diseño de políticas, la planificación y
la gestión. La capacidad de almacenamiento y procesamiento de información
permite que se modelen matemáticamente las relaciones que existen entre un
conjunto de variables controlables y sus efectos. Por ejemplo, entre las inversio-
nes que se realizan para la construcción de aulas, laboratorios y talleres y los
aumentos en la cobertura; o las relaciones existentes entre las inversiones en
libros de textos gratuitos, mejoramiento del currículo y entrenamiento de profeso-
res y la calidad de la enseñanza.
Sin embargo, lo más interesante es que se pueden formular modelos más
complejos en los cuales también hay efectos de las inversiones en laboratorios y
talleres sobre la calidad de la educación; o efectos (negativos o positivos) de un
efecto sobre otro, por ejemplo de la ampliación de la cobertura sobre la calidad.
Los modelos de simulación en computador permiten crear virtualmente rela-
ciones multicausales de modo sistémico, posibilitando un tipo de observación
holística, totalizante, de las distintas variables y sus múltiples efectos. Además, el
conjunto de todas las variables y sus efectos se relaciona con la variable tiempo
(en rigor, una meta-variable, pues afecta a todas las demás), permitiendo también
una observación de los efectos en el transcurso de determinados períodos (dos
años, cinco años, veinticinco años, por ejemplo).
En América Latina se han aplicado y desarrollado algunos juegos de simula-
ción especializados para planificadores, tomadores de decisiones, diseñadores de
currículo y directores de establecimientos educativos.
En 1994 la Oficina Regional de Educación de la UNESCO elaboró el juego
de simulación “Una nueva oportunidad”. Desde entonces se ha utilizado en los
talleres de formación de planificadores que la misma Oficina Regional ha organi-
zado en Santiago, modelándose las hipótesis clave del libro de la UNESCO y
CEPAL “Educación y conocimiento, eje de la transformación productiva con
equidad”. El juego incluía numerosas bases de datos incorporadas en el progra-
ma, una de las cuales contenía el citado libro.
En 1996, la UNESCO elaboró el juego de simulación “Cimentando el porve-
nir”, destinado al entrenamiento de diseñadores de currículos en el área de la
educación sexual. En este caso, los jugadores deben discutir los objetivos, conte-
nidos, metodologías y materiales de educación sexual y prevención del VIH/
SIDA en un país ficticio. Las decisiones deben considerar variables políticas y
culturales, tales como la sensibilidad de las iglesias del país en la definición de su
currículo.
Este juego y el siguiente marcan un cambio de los destinatarios de los mis-

mos y así como “Cimentando el porvenir” tuvo como destinatarios a planificado-
res y programadores de currículo, el siguiente –denominado “Escuela anhelo”,
elaborado en 1997– tuvo como receptores a los directores de escuela.
El juego de simulación “Escuela anhelo” fue elaborado con miembros del
equipo de planeación estratégica de la Secretaría de Educación del Estado de
Chihuahua, con el fin de entrenar directores en la elaboración de proyectos de
establecimientos escolares. El juego consiste en la elaboración de un programa
estratégico bienal en una escuela aquejada por problemas de deserción, repitencia,
falta de relevancia y gestión deficiente. Los jugadores, consultando bases de
datos con información estadística, deben ser capaces de elaborar un diagnóstico
de la situación y determinar qué factores pueden estar influyendo en el compor-
tamiento que arrojan las cifras para, a continuación, seleccionar estrategias orien-
tadas a minimizar los efectos negativos registrados y cambiar la situación. El
modelo subyacente en este juego relaciona diversas acciones programáticas con
efectos en las principales variables. Los valores de las relaciones los obtuvo el
equipo mexicano a partir de revisiones de literatura y de la experiencia en el
Estado de Chihuahua. La UNESCO tiene previsto elaborar juegos de simulación
semejantes en diversos países de la región, orientando su acción hacia el entrena-
miento de directores de escuela.
El juego de simulación “Escuela anhelo” ejemplifica bien lo que se espera de
las escuelas en el futuro inmediato: capacidad de análisis de información estadís-
tica y documental para determinar cuáles son los problemas que impiden o limi-
tan el aprendizaje de sus alumnos; conocimientos de los principios y modelos
curriculares en operación, y conocimiento de las políticas, innovaciones y ofertas
de acción que permitirían postular acciones para superar esos problemas. Todo
ello elaborado en un proceso de construcción colectiva del proyecto institucional.
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ESTUDIOS DE CASOS SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIÓN EN AMÉRICA LATINA 69
II. Estudios de casos sobre la reforma

de la gestión en América Latina
La gestión pública de la educación argentina: aspectos

de la relación entre el Estado nacional, los estados
provinciales y las municipalidades
Cecilia Braslavsky*
El propósito de este artículo es ofrecer una visión de la dinámica de la gestión del

sector público de la educación argentina relativamente diferente de la habitual.
Esta visión abreva en dos perspectivas. Por un lado en la perspectiva de la
investigación, pero por el otro también en la acción.
El texto está organizado en cinco apartados. El primero se refiere al modelo
originario de gestión pública de la educación argentina. El segundo, a la transi-
* Directora General de Investigación y Desarrollo del Ministerio de Cultura y Educación de la

República Argentina. Profesora Titular del Departamento de Ciencias de la Educación de la
Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Los análisis vertidos en este
artículo son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen a las instituciones en las que se
desempeña. Se agradecen las lecturas y comentarios académicos de Silvina Gvirtz y el insusti-
tuible apoyo técnico de Javier Cofiño.
ción de ese modelo originario al actual. El tercero y cuarto apartados intentan

caracterizar al modelo actual. En el quinto y último se presentan, finalmente,
algunas reflexiones acerca de su desarrollo futuro. El conjunto del artículo se
centra en aspectos de la relación entre el Estado nacional, los estados provinciales
y las municipalidades. La elección de estos aspectos se vincula a la necesidad de
dar cuenta de la complejidad de la institucionalidad republicana en el sector
educación, abordando análisis que superen el sesgo de una parte importante de la
producción académica predominante. Ese sesgo consiste en analizar la gestión
pública del sector educación como una práctica exclusivamente determinada por
las decisiones del Estado nacional. Nuestra hipótesis es que, si bien el Estado
nacional sigue siendo probablemente el más dinámico dentro de los tres principa-
les actores estatales del sector, ese dinamismo está fuertemente asociado a una
lógica de reconstrucción de la dinámica entre esos tres actores. Las políticas,
estrategias y acciones del Estado nacional parecen más bien iniciar, acelerar-
desacelerar, inhibir o promover procesos; pero no los determinan en forma lineal,
como causas únicas de efectos idénticos en todo el territorio del país, ya que en
esos territorios también operan otros poderes públicos. Por esa razón parece
indispensable comenzar a abordar la cuestión de la gestión pública del sector
educación de una manera más compleja y abierta.1
EL MODELO FUNDACIONAL DE GESTIÓN PÚBLICA DE LA EDUCACIÓN ARGENTINA: LA

SUPERPOSICIÓN DE PODERES Y EL PREDOMINIO DE LA “COMPETENCIA”
La educación pública argentina tuvo un modelo fundacional de gestión que se

caracterizó por una peculiar tensión entre una proclama federal y una realidad
mixta –federal y unitaria– inorgánica, no complementaria.
De acuerdo con la Constitución Nacional, la educación primaria debía estar a
cargo de los gobiernos provinciales. El artículo 5 de la Constitución Nacional de
1853/602 dice al respecto:
“Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representa-
tivo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de
la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su
régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Go-
bierno Federal garante a cada Provincia el goce y ejercicio de sus institu-
ciones.”
1 Al respecto puede verse el trabajo de Tiramonti, G. (1996).

2 La Constitución fue reformada en 1860, 1866, 1898 y 1957. La ultima reforma constitucional
es de 1994. Este artículo se mantiene sin reformas.
A pesar de lo específica de la Constitución respecto del gobierno de la

educación primaria, el Estado nacional intervino en él activamente. Debido en
parte a que las provincias no contaban con suficientes recursos para garantizar la
educación primaria, se dictó en 1905 la Ley Lainez. Ella posibilitó al Estado
nacional crear escuelas primarias nacionales en aquellas provincias que lo solici-
tasen. Así, se abrió paso a la presencia del Estado nacional también en la provi-
sión y gestión directa de la oferta de servicios de educación primaria.
Por otra parte, desde la perspectiva constitucional, la responsabilidad por la
provisión de oportunidades de educación secundaria quedó en un espacio de
ambigüedad. La Constitución Nacional de aquel entonces, recién reformada en lo
que a estos aspectos se refiere en 1994, sólo indicaba, en su artículo 67 inc. 16,
que el Gobierno nacional debía hacerse cargo de “dictar planes de instrucción
general”. Frente a la ausencia de leyes referidas al conjunto del sistema educati-
vo, esto fue siempre interpretado como el deber de garantizar la educación secun-
daria (Bravo, H. F. 1972).
Esta resultó en realidad una interpretación curiosa, más vinculada a la volun-
tad política y a la necesidad de incentivar la creación de establecimientos que se
encargasen de formar a los funcionarios públicos de un Estado nacional en proce-
so de expansión y legitimación, que al espíritu federal del pacto fundacional de la
República.
En los hechos el Estado nacional se hizo cargo en un comienzo de garantizar
la oferta de oportunidades de educación secundaria y de la formación docente,
pero poco a poco también de fundar escuelas primarias en aquellas provincias en
las cuales los estados provinciales no avanzaban a la suficiente velocidad. Por
otra parte también las provincias fueron fundando con el tiempo escuelas secun-
darias e institutos de formación docente.
Las municipalidades, por su parte, nunca tuvieron en el período republicano
una fuerte presencia como prestadoras de servicios educativos. En cierta medida
puede afirmarse que tuvo lugar una suerte de retracción respecto de cierto
protagonismo inicial de ese nivel de la gestión pública en las primeras décadas
del siglo pasado (véase Newland, C., 1996). Esa retracción parece haber sido
motivada por la fortaleza del liderazgo del Estado nacional y por la vocación
también centralizada de los estados provinciales. Ni el Estado nacional ni los
estados provinciales tuvieron una concepción de coparticipación o cesión de po-
der hacia abajo a través de la potenciación de los actores locales.
Como consecuencia de la mutua intromisión en espacios jurídicamente reser-
vados al otro y de la exclusión de las municipalidades, se fueron estableciendo
entre el Estado nacional y los estados provinciales relaciones predominantemente
competitivas en el sentido de que, ambos, se fueron ocupando de la prestación de
más o menos los mismos servicios. Pero, por otra parte, el tipo de competencia
establecido fue bastante particular, ya que fue una suerte de competencia en la
ignorancia de las características de los servicios prestados por el otro. Debido a la

ausencia de sistemas integrados y transparentes de información y de evaluación
de la calidad de la educación, existieron –por ejemplo– muy pocas situaciones de
comparación y de referencia mutua basadas en información comparable, válida y
confiable, más allá de las apreciaciones poco sistemáticas e informales llevadas a
cabo por los usuarios de los diferentes servicios.
En cierto sentido podría formularse la hipótesis de que el modelo fundacional
de gestión pública de la educación argentina, derivado de una centralización
ejecutiva parcial, puede caracterizarse como de “competencia boba”3
La “competencia boba” sería la tendencia a competir sin una ponderación de
las ganancias y pérdidas que se obtienen en esa competencia. Se afirmaría en lo
que, a veces orgullosamente, algunos protagonistas denominan “la prepotencia de
la acción”. Dicha prepotencia garantizó ciertos logros en condiciones difíciles.
Pero en esa configuración resultó particularmente complejo –y en algunos casos
prácticamente imposible– producir un imprescindible fortalecimiento institucional
en beneficio de un sistema que lograra mayores, más persistentes y equitativos
impactos de la acción en la prestación.
Entre aquellos logros cabe mencionar en particular la formación docente y la
universalización de la educación primaria, así como la iniciación de la oferta de
la educación media y, más adelante, la gestación de la educación técnica.
Entre los múltiples indicadores de ausencia de fortalecimiento institucional
pueden mencionarse la persistencia de culturas institucionales diferentes en el
gobierno de la educación nacional y en el gobierno de la educación de cada
provincia y no siempre convergentes; la primera, más tendiente a la “moderni-
dad” y las segundas más heterogéneas.
De hecho, el impacto del modelo fundacional de gestión pública del sistema
educativo argentino parece haber sido la configuración de un conglomerado de
establecimientos, institucionalmente débil y con modestas posibilidades de ofre-
cer servicios de calidad razonable para el conjunto de la población, aun cuando
en su seno algunos segmentos pudieran, durante un cierto, período garantizar
cuotas de esa calidad para los sectores de las clases altas, medias y populares
ascendentes.4
Entre otros problemas, el modelo de gestión fundacional dejó instalada una
caótica red de establecimientos educativos con localizaciones y tamaños poco
3 El concepto de “competencia boba” se utiliza parafraseando al concepto de “anomia boba”

propuesta por Carlos Nino (1994). La situación caracterizada por Bravo (1972) como descen-
tralización normativa y centralización ejecutiva, perduró durante casi cien años. En una socie-
dad con fuerte vocación por un “Estado de derecho”, tal situación hubiera sido insostenible.
4 Sobre los problemas que plantea la relación educación y democratización puede verse el artícu-
lo de Benavot (1996).
adecuados a las características de la demanda, como para ofrecer una educación

de calidad para todos con una inversión eficiente (Cosse, G., 1997).
Entre 1960 y 1992 tuvo lugar una incipiente emergencia de lógicas disruptivas
respecto del modelo fundacional. La progresiva enajenación de responsabilidades
del Estado nacional respecto de la educación y la consecuente ausencia de plani-
ficación estratégica que tuvo lugar durante la mayor parte de los gobiernos mili-
tares del período agravaron el problema.
LA TRANSICIÓN DEL MODELO FUNDACIONAL HACIA UN MODELO CON DISTRIBUCIÓN

FUNCIONAL DE RESPONSABILIDADES
En la década de los 60 comenzaron a desarrollarse cambios significativos en el

modelo de gestión del sector. Esos cambios iban a tener luego un fuerte impacto
en la gestación de nuevas tendencias en la relación entre el Estado nacional, los
estados provinciales y las municipalidades.
El primero de esos cambios, el más visible y sobre el cual se ha escrito más
(Paviglianitti, N., 1988; Kisilevsky, M., 1990; Tiramonti, G. 1994) consistió en la
transferencia de los servicios administrados por el Estado nacional a los estados
provinciales y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Esa transferen-
cia fue llevada a cabo a partir de un gobierno militar y en el contexto del paradig-
ma hegemónico según el cual la descentralización de los servicios educativos
devendría inexorablemente en una mayor eficiencia5 . Esa primera transferencia
se realizó sin fondos. Esto quiere decir que las provincias tuvieron que hacerse
cargo de la prestación, ya fuese con recursos propios o provenientes de los
fondos de impuestos nacionales coparticipables.
En 1992, durante la vigencia de un gobierno constitucional y en el contexto
de mayor aceptación por un lado y de debilidad en la racionalización del paradig-
ma hegemónico acerca de la descentralización, por el otro, se transfirieron los
establecimientos de educación secundaria y los institutos de formación docente
de la gestión nacional a la provincial. Pese a que en la opinión pública se instaló
la idea de que esta segunda transferencia también se realizó sin recursos, esto no
5 Como observa Alcántara Sáez (1997), la descentralización integra dos interpretaciones que, a
veces, se dan complementariamente. “La primera, de carácter funcional, se refiere a aquellos
procesos que afectan a la distribución de funciones en el orden administrativo y en la gestión
pública. La segunda, de carácter espacial, concierne a la ‘federalización del poder’. Mientras
que la lógica que invade la primera línea se sitúa en la búsqueda de eficiencia, teniendo que ver
con aspectos clásicos de la reforma del Estado, la lógica de la segunda se inserta en la democra-
tización del Estado y en la búsqueda, por tanto, de una mayor dosis de legitimación en los
niveles intermedios” (regional y local) (pág. 148).
fue tan así. Las provincias habían aumentado significativamente el nivel de los
montos coparticipables y los gobernadores del momento aceptaron hacerse cargo
del financiamiento de los servicios utilizando esa disponibilidad (Narodowski, P.
1995). Sin embargo ese hecho habría significado la pérdida de un cierto volumen
de recursos para el sector y significó, sin duda, que los fondos para la educación
quedaran subsumidos en los fondos generales de las provincias, con lo cual su
uso para esta finalidad se hizo incierto. En los hechos esto produjo ciertos des-
ajustes derivados, fundamentalmente, de la debilidad en la capacidad de gestión
del sector educación de numerosas administraciones provinciales y de la necesi-
dad de equiparación de niveles salariales muy diferentes entre algunas institucio-
nes que históricamente eran de origen nacional y otras de origen provincial y en
las que se ofrecía el mismo servicio.
El segundo cambio consistió en la reaparición de la gestión pública munici-
pal en la prestación de los servicios educativos. En un primer momento, la Muni-
cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se hizo cargo de los servicios transferidos
que funcionaban en su territorio. Ya con la reasunción del desafío democrático,
otras municipalidades fueron asumiendo por su propia iniciativa diferentes res-
ponsabilidades en el sector. La Municipalidad de Córdoba, por ejemplo, creó una
serie de establecimientos en los barrios populares. La Municipalidad de Mar del
Plata encaró servicios relevantes. La Municipalidad de Olavarría articuló diver-
sos servicios y creó jardines de infantes. En cierto sentido esa emergencia del
poder municipal en la prestación de servicios educativos fue casi clandestina.
Probablemente esa actitud se asocie a la falta de discriminación analítica propia
de algunos discursos y representaciones de los primeros años de la
institucionalización democrática, de acuerdo a los cuales la intervención municipal
sería idéntica a la privatización de los servicios y ambas cuestiones malas “en sí” y
no susceptibles de evaluación, de acuerdo a sus características y a la previsión de su
impacto en la calidad, equidad y eficiencia de los servicios. Ese contexto de pobre-
za de insumos para una más aguda reflexión en la acción y la falta de hábito de
participación de los responsables de gestión en la acción parecen haber llevado a
los impulsores de la emergencia de las municipalidades en el escenario de las
prestaciones educativas a minimizar la difusión de sus actos y, más aún, la promo-
ción de una profunda discusión pública respecto de su conveniencia, de las mejores
condiciones para su realización y de los límites de sus posibilidades.
La tercera característica de esta nueva etapa en la gestión del sistema educa-
tivo podría denominarse de incipiente fortalecimiento de la capacidad de auto-
administración de los establecimientos educativos. La dictadura militar argentina
llevó a cabo entre 1976 y 1983 una política educativa que, desde cierta perspec-
tiva, podría denominarse opaca o negativa. Esta denominación podría mostrar
tres características. En primer lugar la falta de definición clara, pública y transpa-
rente de políticas respecto de una cantidad de cuestiones. En segundo lugar el
mantenimiento de normativas referidas a la gestión cotidiana de los estableci-

mientos, a excepción de aquellos en los que todos los gobiernos autoritarios lo
hacen: fundamentalmente prohibir teorías y autores y enfatizar el control
disciplinador (Tedesco, J. C., R. Carciofi y C. Braslavsky, 1985). En tercer lugar
la falta de provisión de recursos para llevar adelante procesos de acompañamien-
to, promoción y supervisión pedagógica. En ese contexto numerosos estableci-
mientos parecen haber comenzado a tomar decisiones por sí mismos, aun cuando
la mayoría siguiese haciendo lo que estaban acostumbrados a hacer, desde siem-
pre, a través de una modalidad de cumplimiento rutinizado de actividades, con
pérdida del sentido de los fines (Braslavsky, C., 1993).
Un ejemplo de autonomización de hecho de las instituciones de gestión esta-
tal sería la formalización de contratos verbales de trabajo entre las directoras de
establecimientos públicos y las maestras y maestros que, de acuerdo a las nor-
mas, tienen la posibilidad de ocupar determinados cargos. En algunos estableci-
mientos al llegar el candidato nominado para ejercer cierta posición de acuerdo a
los procedimientos vigentes, las autoridades les presentaban –y les siguen presen-
tando– el proyecto del establecimiento. Le planteaban –y lo siguen haciendo–
cuáles son las prioridades y la mecánica de trabajo y pactan con el candidato o
candidata la asunción de la posición que legalmente le corresponde o diseñan una
estrategia para que otro acceda a la misma y él tenga otra alternativa.
El cuarto cambio en el modelo de gestión de la educación consistió en una
dinamización del sector privado. Esa dinamización no pasó necesariamente por la
creación de un mayor número de establecimientos –que también tuvo lugar– sino
por la diferenciación. Durante el período militar se crearon numerosos estableci-
mientos privados no confesionales como alternativa para una socialización más
democrática de los hijos de las capas medias. Esos establecimientos introducen,
aun en mayor medida que los establecimientos públicos a los que se hacía refe-
rencia en el párrafo anterior, un modelo autogestionario que llegó a incluir como
práctica la violación permanente de normas rígidas de funcionamiento, sólo com-
prensible en el contexto de la peculiar cultura política del país. En esos estableci-
mientos se comenzó a organizar la vida cotidiana con mayores márgenes de
libertad y modalidades bastante diferentes de las propias tanto de las instituciones
de gestión estatal como de grupos significativos de establecimientos religiosos,
en los cuales los principios de jerarquía y cumplimiento del orden y de las
normas tienen una presencia fundamental.
Como resultado de esas cuatro tendencias, hacia 1984 cada vez más cada
escuela tenía sus peculiaridades y lo que allí sucedía podía tener poco que ver
con lo que sucedía en otra6 . Las indudables similitudes parecen haberse manteni-
6 Al respecto puede verse Krawczyk, N., 1989.

do más por la reproducción permanente de culturas escolares gestadas en la etapa

fundacional, que por la acción coherente y consistente de quienes conducían la
educación pública. En consecuencia, por ejemplo, cada vez más los circuitos
diferenciados de prestación de servicios para alumnos de diferentes sectores so-
ciales eran autogenerados por los mismos establecimientos educativos (Krawczyk,
N. 1989). Las escuelas primarias buscaban alumnos de ciertos jardines de infan-
tes y no los aceptaban de otros, las secundarias buscaban alumnos de ciertas
primarias y no los aceptaban de otras. La regulación pública y la “sistematiza-
ción” de la prestación desde los distintos organismos estatales se habían debilita-
do fuertemente.
Desde 1984 hasta 1992 la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y
varias provincias argentinas recuperaron cierta capacidad de regulación, “siste-
matización”, orientación y supervisión del conjunto de los servicios educativos;
pero el costo inicial fue una mayor diferenciación del sistema nacional como tal.
Durante esos años prácticamente no existió ninguna relación entre el Estado
nacional, los estados provinciales y las municipalidades. El Consejo Federal de
Educación, supuestamente encargado de promoverla, pasó por una etapa de baja
productividad, signada por reuniones de trabajo y asambleas en las cuales los
representantes del Estado nacional y de las provincias parecían boicotearse mu-
tuamente. El Estado nacional, mientras tanto, se ocupaba fundamentalmente de
“sus” propios servicios: los establecimientos de educación secundaria y de for-
mación docente que aún no habían sido transferidos.
Sin embargo, con lentitud y dificultad, ese mismo Estado nacional comenzó
a diseñar algunos dispositivos para orientar y apoyar al conjunto del sistema
educativo. Se llevaron a cabo algunos estudios acerca de la gestión del sector. Se
planteó e inició una estrategia para evaluar la calidad de los servicios. Se comen-
zaron estudios para lanzar alternativas de capacitación docente a distancia y para
reconstruir la perdida capacidad de informar acerca de las tendencias cuantitati-
vas de la oferta y de su utilización (Paviglianitti, N., 1988; Lafourcade, P., 1988
y Bertoni, A.N.L. de, 1988). Con estos primeros pasos se abrió el camino para
una diferenciación funcional entre ciertas responsabilidades que debían ser cum-
plidas por los estados provinciales y otras por el Estado nacional.
La culminación del proceso de transferencia fue –a nuestro modo de ver– el
hecho que permitió avanzar en esa diferenciación funcional con mayores niveles
de articulación, mayor capacidad de orientación general y la oportunidad para el
establecimiento de nuevas relaciones entre el Estado nacional, los estados provin-
ciales y las municipalidades; con la oportunidad al mismo tiempo de legitimar,
profundizar y apoyar las estrategias de autoadministración en lento proceso de
conquista por establecimientos públicos y privados.
LA LEY FEDERAL DE EDUCACIÓN DE 1993: PROFUNDIZACIÓN Y LEGITIMACIÓN DE UNA

PROPUESTA DE DISTRIBUCIÓN RACIONAL DE FUNCIONES ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES
DEL ESTADO
Después de un largo y complejo debate se promulgó en 1993 la primera Ley

Federal de Educación del país. La misma tiene varias características que legiti-
man y acicatean una cierta distribución racional de funciones entre el Estado
nacional y los estados provinciales.
En primer lugar, es la primera ley que se ocupa de todos los niveles del
sistema educativo argentino. Esto facilita la reflexión y la realización de propues-
tas referidas no a quién se tiene que ocupar de cada nivel, sino a qué debe
resolver cada uno de los niveles de gobierno de la educación argentina.
En segundo lugar promulga la gestación de un nivel inicial con un último año
obligatorio, de una educación general básica obligatoria de nueve años y un nivel
polimodal postobligatorio de tres años; pero no define nada respecto a cómo tiene
que ser la estructura organizativa para prestar la educación general básica. Con
esto abre las puertas para encarar una reorganización integral de la oferta de
servicios, heredada del modelo fundacional irracional y fuertemente desactuali-
zado en relación con los cambios demográficos y de todo tipo que se habían ido
desarrollando en el país. La coexistencia de numerosos prestadores desarticula-
dos no permitía encarar esa reorganización.
En tercer lugar ofrece elementos para reestructurar la relación entre el Estado
nacional y los estados provinciales, dejándole al Estado nacional funciones de
fijación de políticas, compensación de desigualdades socioeconómicas, informa-
ción, investigación, evaluación y promoción pedagógica; pero a su vez estable-
ciendo mecanismos de decisión que implican un fuerte reconocimiento del papel
de las provincias en la concertación de las políticas a fijar. Dicho reconocimiento
se da en la centralidad que adquiere el Consejo Federal de Cultura y Educación a
través de las funciones que se le atribuyen. En cierto sentido la Ley Federal de
Educación significa una reactualización de la proclama federal, pero se hace
cargo al mismo tiempo de la necesidad de articulación nacional a través de la
promoción de una propuesta diferente de complementariedad de funciones entre
el Estado nacional y los estados provinciales.
En cuarto lugar resulta curiosa la autocensura de los propios sectores “estatistas
modernizadores”7 en lo que se refiere a la posibilidad de participación de las
municipalidades en la gestión de la educación. Dicha autocensura parece deberse
a las mismas razones por las cuales las municipalidades que en los años previos
7 Denominamos así a los sectores que proponen un papel relevante y protagónico para el Estado
nacional, aunque diferente al rol que el Estado docente jugó en décadas anteriores.
habían comenzado a hacerse cargo de ciertas prestaciones, lo hacían con el bajo

perfil ya señalado.
A partir de la sanción de la Ley Federal de Educación comienza, realmente,
a construirse una dinámica entre el Estado nacional, los estados provinciales y las
municipalidades.
Una interpretación característica de las actuales tendencias educativas argen-
tinas consiste en calificarlas in totum. La realidad tiende a ser presentada sin
matices ni diferencias ni tendencias en conflicto.8 Se expone –tal vez demasiado
rápidamente– acerca de “El” modelo neoliberal, neoconservador, del Banco Mun-
dial, del Fondo Monetario Internacional, privatizador, descentralizado o lo que
fuere. Estas aproximaciones tienen, desde nuestra perspectiva, cuatro supuestos
discutibles. El primero es que existe un modelo provisto externamente. El segun-
do es que ese modelo es adoptado plenamente por quienes toman las decisiones.
El tercero es que hay una fuerte correspondencia entre “El Modelo” adoptado y la
realidad. El cuarto es que la realidad es homogénea.
En la realidad parecería que se va armando un modelo de gestión propio, que
responde en parte a la propuesta de distribución de funciones prevista por la ley
y en parte a la percepción que tienen el Estado nacional, los estados provinciales
y las municipalidades de qué tienen que hacer y de cómo lo hacen; y que
–además– tiene sesgos diferentes en distintos temas de gestión y en cada provincia.
LA HIBRIDACIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO NACIONAL,

LOS ESTADOS PROVINCIALES Y LAS MUNICIPALIDADES EN LA GESTIÓN
DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE EDUCACIÓN
En principio el actual estilo de gestión de la educación argentina podría caracte-

rizarse como “híbrido”.
Actualmente el Estado nacional, los estados provinciales y las municipalida-
des se relacionan entre sí en torno a la prestación educativa de maneras muy
diferentes. Un primer análisis permite distinguir al menos cuatro tipos de relacio-
nes. Denominaremos a la primera de ejecución desconcentrada de programas
gestados, inventados y financiados por el Estado nacional; a la segunda, de
concertación intergubernamental federal; a la tercera, de cooperación técnico-
profesional y a la cuarta de concertación intergubernamental de base local.
Los cuatro tipos de relaciones señalados son novedosos en contraste con los
previos, sobre todo con el que hemos dado en llamar de “competencia”, predomi-
8 Respecto de los problemas que presenta este tipo de análisis puede verse el reciente trabajo de
Patterson (1997).
nante durante el largo período de desgaste del modelo fundacional y con la

constelación de tipos de relaciones vigentes desde la década de los ’60.
Aparentemente, cada uno de los cuatro tipos de relaciones emergentes, luego
de la promulgación de la Ley Federal de Educación, se ha desarrollado más con
referencia a una política. Aparentemente también, cada uno de ellos ha sido
promovido por perfiles de conducción con ciertas peculiaridades y referentes
(Braslavsky, C. y G. Cosse, 1997). Ninguno de los cuatro tipos señalados existe
en estado puro. En todos los casos su denominación y características tienen que
ver con sesgos predominantes, pero no exclusivos ni excluyentes.
La ejecución desconcentrada de programas nacionales
La ejecución desconcentrada de programas inventados y gestionados por el Esta-

do nacional parece predominar como forma de llevar adelante políticas
compensatorias, financiadas por el Estado nacional. El denominado Plan Social
Educativo y otras políticas compensatorias que garantizan una significativa reno-
vación de la infraestructura y del equipamiento pedagógico-didáctico de las es-
cuelas más pobres del país, constituyen ejemplos exitosos de gestión desconcen-
trada. El contenido de las políticas y una parte muy significativa del contenido de
los materiales y de los procedimientos que se producen para hacerlas efectivas se
definen a nivel del Estado nacional, que se conecta directamente con estableci-
mientos educativos, seleccionados por los gobiernos respectivos, para garantizar
la llegada de los fondos y de los materiales.
De acuerdo con testimonios de los responsables políticos de estos programas
y con evidencias empíricas también respecto de otros aspectos que van más allá
de la selección de escuelas, se solicitan insumos a las autoridades provinciales y
de la Ciudad de Buenos Aires para tomar decisiones. Algunos representantes de
gobiernos provinciales enfatizan las situaciones en las que esto no sería así. En
numerosos casos se convoca a miembros de las gestiones provinciales para ejecu-
tar parte de las acciones. En otras ocasiones se financia con recursos nacionales a
funcionarios que trabajan a nivel provincial.
Luego de la fría descripción precedente de esta modalidad de relación entre
el Estado nacional, los estados provinciales, las municipalidades y las escuelas,
podría hipotetizarse que tiene lugar la reconstrucción de algunos aspectos de la
gestión centralista tradicional a la francesa, o a la prusiana, que –por su parte–
están siendo objeto de una intensa revisión conceptual y de reformas en sus
países (véase por ejemplo para el caso alemán Bildungskommission NRW, 1995).
Sin embargo, en el contexto argentino no habría que subestimar el valor de una
reconstrucción con cierto parecido de familia con aquélla.
En los últimos 40 ó 50 años de la historia educativa del país, el Estado
nacional había ido enajenando cuotas altamente significativas de sus responsabi-
lidades directas en relación con los servicios, incluso propios. Pagaba los sueldos,
dictaba algunas normas, que muchas veces no llegaban a las escuelas en forma
directa, sino a través de cadenas telefónicas, sus inspectores no visitaban los
colegios bajo su dependencia (Braslavsky, C. y G. Tiramonti 1990), y se había
desentendido de la provisión de equipamiento y de la renovación de la infraes-
tructura.
Esto significa, insistimos, que la existencia y administración desconcentrada
de recursos para infraestructura y equipamiento y la realización de actividades
pedagógicas que acompañan la llegada de ese equipamiento, lejos de ser tradicio-
nal, constituye una enorme innovación, que puede ser necesaria también en otros
países de América Latina. Constituye, además, una innovación que tiene raíces
en las representaciones de una parte significativa de la población y de grupos que
construyen opinión en el país respecto de qué, quién y cómo debe ejecutar polí-
ticas educativas. Constituye, en consecuencia, la asunción realista de la realidad
educativa, de expectativas de los actores, de las características del aparato estatal
y del sistema político argentino.
En el caso argentino y probablemente de otros muchos países de América
Latina, es necesario resolver al mismo tiempo desafíos que en los países europeos
–y en Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos o Canadá– se resolvieron hace
muchos años y otros de aparición reciente. Uno de los más recientes es cambiar
el modelo de gestión centralizado como una manera de facilitar el fortalecimiento
de la sociedad civil; la potenciación de las capacidades de las personas y obtener
mejores procesos sociales. Pero uno de los más antiguos es dotar de libros de
texto y de condiciones básicas de infraestructura a las escuelas. Cambiar el
modelo de gestión y las representaciones de su pertinencia y de su supuesta
imposibilidad o inconveniencia de reemplazo es un proceso lento. La provisión
de libros de texto y de condiciones básicas de infraestructura debía garantizarse
muy rápidamente. Por eso fue tal vez imprescindible apelar a una modalidad de
gestión razonablemente conocida, aunque desde hacía tiempo pocas veces bien
cumplida.
Hacia 1993 y por cierto todavía ahora, aunque ya con conflictos y contradic-
ciones, en el imaginario de grupos significativos de la sociedad argentina, tales
como los docentes, especialmente aquellos empleados en el sector público y las
mismas capas medias –aun cuando manden a sus hijos a las escuelas provinciales
o privadas–, el Estado nacional debía hacerse cargo de resolver los problemas de
la educación argentina. Pero, además, la estrategia a través de la cual los debía
resolver era en la mayoría de los casos asociada a la intervención directa o, a lo
sumo, desconcentrada y casi excluyente.
La gestión desconcentrada a cargo de una administración en razonable proce-
so de profesionalización, como la del Ministerio de Educación de la Nación,
parece haber evitado un abuso clientelar de los recursos disponibles desde algu-
nos aparatos burocráticos provinciales, más atrasados en sus procesos de profe-

sionalización.
El éxito de su gestión seguramente influyó en los procesos de mejoramiento
en los resultados de lengua y matemática de los chicos que asisten a las escuelas
en provincias con mayor porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfe-
chas.
En efecto, si bien las mejoras en los logros de aprendizaje de los alumnos
seguramente no se deben en modo exclusivo a las inversiones en libros e infraes-
tructura (y algunas primeras evidencias indicarían que están también asociadas a
diferentes estilos de gestión pedagógica en cada provincia y en cada escuela), es
indudable que sin políticas compensatorias razonablemente gestionadas ningún
mejoramiento hubiera sido posible.
RESULTADOS DE PRUEBAS DE CALIDAD POR GRUPOS

DE PROVINCIAS SEGUN PORCENTAJE DE POBRE
(Promedio simple)
Provincias según 1993 1996 Diferencia porcentual

porcentaje de
5º Año 7º Grado 5º Año 7º Grado 5º Año 7º Grado
hogares pobres
Bajo
7-16 55,9 55,9 60,3 61,6 +7,9 +10,2
Medio
17-25 49,6 45,8 53,1 53,7 +7,1 +17,2
Alto
26 y más 46,8 43,2 48,9 52,5 +14,5 +21,5
Todo el
país 50,8 48,3 54,1 55,9 +6,5 +15,7
Elaboración: Programa Estudio de Costos del Sistema Educativo MCE.

Fuentes: NBE, INDEC. Situación y evaluación social –Síntesis Nº 3, 1995
Resultado de las pruebas de calidad: Subsecretaria de Evaluación de la Calidad/MCE.
* Indicador de pobreza: necesidades básicas insatisfechas.
A medida que los gobiernos provinciales se fortalecen, esa modalidad de

gestión suscita algunas críticas. Entre ellas se señala que se estarían distribuyen-
do materiales didácticos homogéneos a instituciones en situaciones y con culturas
heterogéneas y que no se promovería suficientemente el fortalecimiento

institucional de las provincias. Al mismo tiempo –se indica– se desalentarían
involuntariamente avances en la construcción de la capacidad autogestiva emer-
gente en establecimientos de gestión estatal.
En respuesta al último aspecto, o como proceso esperable de su propia evolu-
ción, políticas más recientes ejecutadas con el mismo tipo de articulación entre el
Estado nacional, los estados provinciales y las municipalidades incorporan en
mayor medida a la escuela como unidad de decisión y de gestión; en particular en
dos casos: el apoyo a proyectos específicos para la retención y prevención del
fracaso escolar y el otorgamiento de becas a los adolescentes para el cumplimien-
to de la obligatoriedad escolar. Algunas administraciones provinciales también
manifestarían objeciones a esa modalidad de ejecución desconcentrada enriqueci-
da por una mayor atención a la promoción de la toma de decisiones en las
escuelas. A su modo de ver, por esos caminos se avanzaría en la construcción de
un tipo de relación con las escuelas y colegios que no reconocería suficientemen-
te el papel de los gobiernos provinciales.
En realidad, parecería que la modalidad de gestión desconcentrada a cargo
del Estado nacional es razonable y eficaz, dinámica y permeable a las críticas y
demandas de los otros actores intragubernamentales. Pero al mismo tiempo pare-
cería que el volumen de las acciones encaradas, que incluyen a muchos miles de
escuelas y en algunas provincias al conjunto del subsistema de educación básica,
podría dificultar su profundización y su articulación a políticas más orientadas a
promover una transformación estructural de la red de oferta escolar y la auto-
organización y la autogestión pedagógico-didáctica en cada establecimiento. Pro-
bablemente éstas sean sus principales deudas pendientes.
La concertación intergubernamental federal
La segunda forma de relación entre el Estado nacional, los estados provinciales y

las municipalidades es la concertación intergubernamental federal. Tendencialmente
cuando se hace referencia a la necesidad de concertación de políticas educativas
en América Latina y en la Argentina, se piensa en la necesidad de concertar con
la sociedad civil con las Organizaciones no Gubernamentales, los gremios, los
empresarios, etc. Pero también a este respecto hay un desafío previo a aquellos
que se plantean en países europeos, o anglosajones, sin rupturas en sus construc-
ciones educativas. Al igual que en el caso de cualquier país federal, en la Argen-
tina existen gobiernos de provincias que son de distinto signo político, o que son
de distintas tendencias dentro del mismo partido. Esto implica que, si se desean
construir políticas de Estado que permitan una cuota razonable de unidad educa-
tiva en todo el territorio nacional y una convivencia democrática mínima, es
imprescindible concertar entre los gobiernos provinciales coexistentes en el tiem-
po y construir políticas de Estado; o sea contribuir a recrear una tradición destrui-

da desde las convergencias entre conservadores y liberales a fines de siglo pasado
y apenas sostenidas tibiamente en las primeras décadas de éste (Cassasus, J.,
1994; Braslavsky, C., 1994).
En 1993, en la Argentina no existían parámetros comunes de referencia para
la educación en el territorio. Otros países federales del mundo, por ejemplo
Alemania, fijan esos parámetros a través de criterios de examinación. En Austra-
lia o Estados Unidos, donde tampoco existían, comenzaron a fijarse a través de
Contenidos Curriculares Básicos en los ’80. La Ley Federal de Educación de
1993 determinó que el Consejo Federal de Cultura y Educación, integrado por los
24 Ministros provinciales y presidido por el Ministro Nacional es el espacio para
acordar los contenidos básicos comunes y toda otra cuestión necesaria para la
unidad del sistema en la diversidad. En ese Consejo quedó delegada, por ejemplo,
la decisión respecto de cómo organizar la estructura de prestación de los servicios
para garantizar la educación general básica de 9 años. El Consejo resolvió fijar la
organización de esa educación general básica en tres ciclos de tres años de dura-
ción cada uno, dejando librada la decisión de la localización de cada uno de esos
ciclos a cada provincia. Veremos luego que esto abrió las puertas para –en algu-
nos casos– dinamizar un nuevo tipo de relación intergubernamental, de base
local.
La concertación intergubernamental federal que se produce en el seno del
Consejo Federal de Cultura y Educación permite ampliar el consenso en torno a
un paradigma de gestión estatal crecientemente democratizador que, sin duda,
supera en mucho a los paradigmas burocrático-autoritario y patrimonialista
preexistentes, el primero más instalado a nivel nacional y el segundo en algunas
provincias (Tenti Fanfani, E., 1995, Cassasus, J., 1994, Tiramonti, G., 1996). En
el seno del Consejo Federal se discuten propuestas y se llega a acuerdos que
incorporan perspectivas político-educativas variadas. Sin embargo tiene aún una
deuda con las asociaciones civiles y con sectores parlamentarios que no están a
cargo de funciones educativas. Esas asociaciones, en particular los gremios, no
siempre se sienten parte de los procesos de definición y de desarrollo de las
políticas públicas. La Ley Federal prevé mecanismos para incorporarlos. Se trata
del funcionamiento regular de dos comisiones: una técnico-pedagógica con parti-
cipación de los gremios docentes, y otra económico-social, con participación de
los sectores de la producción. Hasta ahora, estas comisiones han funcionado
irregularmente.
Puede evaluarse que se ha buscado incorporar la presencia de actores no
gubernamentales al proceso de gestión pública del sector educación a través de
algunos mecanismos alternativos. En el proceso de elaboración de los contenidos
básicos comunes, por ejemplo, se organizaron complejos circuitos de consulta
para recuperar opiniones de académicos, de los maestros, maestras y profesores
al frente de alumnos; de los gremios docentes y de los sectores del trabajo. En el

ámbito de la relación con la producción, se organizó el CONET (Consejo Nacio-
nal de Educación y Trabajo), al que asisten regularmente representantes del
empresariado, los trabajadores, los gremios docentes y entidades tales como los
Institutos Nacionales de Promoción Industrial y Agropecuaria. Si bien es proba-
ble que desde la función de calificación técnico-profesional de las propuestas
estos mecanismos logren un efecto razonable, parecen al mismo tiempo menos
efectivos que el eventual funcionamiento institucional previsto en la Ley, para
construir una mayor legitimidad de las políticas que se impulsan y lograr más
amplias adhesiones simbólicas y mediáticas desde afuera del proceso educativo.
La cooperación técnica intergubernamental
La tercera modalidad de relación entre el Estado nacional, los estados provincia-

les y las municipalidades puede denominarse de cooperación técnica inter-
gubernamental. Consiste en el trabajo convocado y organizado desde el Estado
nacional, para que los equipos técnicos provinciales en proceso de formación
tengan la oportunidad de aprendizaje y elaboración conjunta de los dispositivos
necesarios para el funcionamiento del nuevo sistema educativo. El proceso de
cooperación técnica intergubernamental pretende ser un proceso de capacitación-
acción y, poco a poco, también de investigación, monitoreo e innovación con-
tinua.
Tal vez el área en la cual esta modalidad esté más desarrollada sea la elabo-
ración, el monitoreo y seguimiento de la transformación curricular. La modalidad
de trabajo elegida es la organización de secuencias de reuniones técnicas federa-
les y de seminarios técnicos cooperativos. En las reuniones técnicas federales los
responsables políticos y técnicos de todas las provincias y de la Ciudad de Bue-
nos Aires proponen cursos de acción y trabajan sobre la columna vertebral de los
mismos. Esa columna vertebral son los mencionados seminarios técnicos coope-
rativos.
Los seminarios técnicos cooperativos son escenarios muy complejos a través
de los cuales han llegado a circular hasta 600 profesionales en cada uno. En
lugares rotativos del país se organiza un espacio con el propósito de acercar
insumos y de enseñar esquemas de acción profesional. Se lleva una biblioteca
básica, Internet, invitados extranjeros, académicos nacionales, videos, instructo-
res para enseñar a utilizar programas, etc. En las reuniones técnicas se discute y
acuerda una agenda de trabajo que generalmente contiene tres tipos de momen-
tos: momentos de recepción de información de alto nivel, momentos de trabajo
compartido por grupos profesionales equivalentes y momentos de trabajo de cada
equipo provincial con un facilitador que coopera para la obtención de recursos.
Ya se han organizado 7 seminarios cooperativos de esa naturaleza. Varios de

ellos han durado 15 días. Otros han sido más breves. Estos seminarios producen
dos tipos de resultados. El primero es que surgen convergencias técnico-profesio-
nales que, a diferencia de lo que ocurre cuando se acude a la modalidad de
concertación intergubernamental federal, no tienen por qué formalizarse como
acuerdos. El segundo es un marco de concertación para que las decisiones dife-
rentes, pertinentes para atender a la diversidad de situaciones provinciales, sean
razonablemente compatibles.
Entre seminario y seminario se realizan numerosas reuniones bilaterales entre
los equipos nacionales y provinciales. Por otra parte los equipos nacionales y
provinciales van desarrollando sus propias líneas de acción. En el caso de los
equipos provinciales las mismas consisten en actividades de consulta acerca de
propuestas de diseños curriculares y de seguimiento a la transformación curricular
en las escuelas con supervisores, directores y –en numerosas provincias– a través
de jornadas de trabajo con los docentes. En el caso de los equipos nacionales
consisten en el análisis crítico de la producción documental de los equipos pro-
vinciales y en investigaciones de seguimiento en escuelas, detección, sistematiza-
ción y puesta a disposición de investigaciones útiles para la transformación edu-
cativa que se llevan a cabo en ámbitos académicos y de investigación aplicada y
en la identificación, análisis y difusión de experiencias exitosas de innovación en
establecimientos educativos de los distintos niveles y modalidades.
También se organizan reuniones entre equipos provinciales con situaciones
compartidas, aunque aún en medida incipiente. Para contrarrestar esto los equi-
pos nacionales intentan incluir a profesionales de alto nivel de diversas provin-
cias que de ese modo operan transfiriendo trianguladamente las experiencias de
una a otra de ellas.
Las estrategias de gestión empleadas para organizar los Sistemas Nacionales
de Información y de Evaluación de la Calidad, para acompañar la Transforma-
ción de los Institutos de Formación Docente y, combinado con la promoción de
la competencia entre instituciones oferentes –universidades, sindicatos, institutos
de profesorados y otros– para la capacitación masiva de los docentes en servicio,
tienen elementos de cooperación técnica intergubernamental.
En el marco de la cooperación técnica intergubernamental fue posible ir
fortaleciendo gradual, pero sólidamente, la capacidad institucional de algunas
provincias. Sin embargo no siempre fue posible contrarrestar cierta tendencia
entre los equipos técnicos a asumir perspectivas parciales, disociadas del análisis
de impacto de las propuestas que realizan para la cuestión específica que está en
debate en cada caso. Por ejemplo, resultó extremadamente difícil lograr que los
especialistas en currículo hicieran suyas preocupaciones por el impacto en costos
y movimientos de personal, derivados de sus propuestas de estructura curri-
cular. Trabajando horizontalmente, pero en ocasiones disociados de otros equipos
–como los de administración– en sus propios ministerios, se sentían en ocasiones
más compelidos a defender los intereses de sus referentes extraministeriales, que

a garantizar una más coherente y eficaz acción ministerial conjunta. Frente a esto,
los seminarios –por ejemplo, de transformación curricular– fueron asumiendo
cada vez más la responsabilidad de convocar a otros especialistas cuyas áreas
recibirían impactos derivados de las decisiones curriculares. La consecuencia fue
que algunos equipos provinciales que nunca trabajaban en contacto en sus pro-
pios ámbitos, se conocieran y comenzaran a interactuar en el contexto de la
cooperación interprovincial.
Probablemente las deudas pendientes de esta modalidad de relación entre el
Estado nacional, los estados provinciales y la ciudad autónoma de Buenos Aires
consistan en que se incurre en demoras respecto del apremio de los tiempos
políticos disponibles por los ministros y secretarios, cuyo ritmo está marcado por
la realización de elecciones por un lado y por la necesidad de mostrar hechos, por
el otro. Más fácil sería definir en equipos pequeños y muy bien formados dispo-
sitivos que, seguramente, serían de mayor “calidad” y más actualidad, pero al
mismo tiempo de muy inferior viabilidad.
Esas demoras pueden tener que ver con varias cuestiones. En primer lugar
con la emergencia en esa modalidad de trabajo de paradigmas tradicionales que
porta cada grupo, que es necesario resignificar y que no se reemplazan. En
segundo lugar, con visiones fragmentarias que no contemplan aún suficientemen-
te las necesidades de los otros, en este caso los políticos. En tercer lugar tal vez
con cierto encantamiento que produce el trabajo conjunto entre pares en el marco
de una historia de soledades y abandonos. Por eso suelen volcarse a él energías
no siempre equilibradas por iguales esfuerzos destinados a la instalación de las
propuestas allí construidas en el seno de cada provincia. En cuarto lugar, los
equipos profesionales tienen aún una tendencia a refugiarse en la elaboración de
papeles y encuentran dificultades para diseñar procesos de trabajo que garanticen
que las principales ideas fuerza realmente se constituyan en palancas para la
acción en las escuelas. Sin embargo ya en numerosas provincias, tales como
Santa Cruz, La Pampa, Mendoza, Santa Fe, Jujuy, Corrientes, Misiones, la co-
operación técnica interprovincial ha permitido un crecimiento y fortalecimiento
de sus propios equipos que –en el marco de la maduración de las capacidades de
conducción política fortalecidas a su vez a través de la concertación inter-
gubernamental– sí incidió fuertemente en su capacidad de dinamización y de
conducción integral de la educación provincial.
La concertación intergubernamental de base local
Una cuarta modalidad de relación entre el Estado nacional, los estados provincia-
les y las municipalidades se puede denominar concertación intergubernamental
de base local.
Esta modalidad se está comenzando a utilizar en varias provincias para el

reordenamiento de la oferta de los servicios educativos. Uno de los casos más
interesante es el de las definiciones para la ampliación de la escolaridad obligato-
ria y la gestación del tercer ciclo de la educación general básica en la Provincia
de La Pampa.
En esa provincia se decidió ubicar el tercer ciclo con total flexibilidad de
acuerdo a la existencia de infraestructura y equipamiento, a las mejores condicio-
nes para invertir los nuevos fondos obtenidos a partir de la disposición de la Ley
Federal de Educación en relación a un incremento anual del 20% del presupuesto
educativo –que no se cumple en forma exacta, pero sí en su tendencia– y a los
acuerdos que se logren entre el estado provincial, las municipalidades y los
propios establecimientos educativos. Luego de un análisis situacional, localidad
por localidad, se establecen en cada una de ellas acuerdos por los cuales el Estado
nacional provee la infraestructura, el estado provincial se hace cargo de los sala-
rios y las municipalidades del mantenimiento de la infraestructura y del pago de
los servicios. Esto implica un arduo proceso de negociación para decidir si el
tercer ciclo de la educación general básica se organiza a continuación de un
establecimiento que contiene al primero y segundo ciclo o si antecede a un
establecimiento en el que se ofrezca educación polimodal y/o proyectos técnico-
profesionales de carácter postobligatorio.
Si bien la concertación intergubernamental de base local y además, como en
el caso de La Pampa, con participación de las escuelas y de las comunidades es
una modalidad deseable para la toma de decisiones y trae grandes beneficios para
los procesos de gestión, a nadie se le puede escapar su dificultad. Por ejemplo, en
lo que respecta a la estructura de los servicios educativos previa a la Ley Federal
de Educación, hay que considerar que consistía en 7 años de educación primaria
obligatoria provista en un único establecimiento con una larga tradición y cinco
de secundaria no obligatoria con otra larga tradición. La educación primaria, por
ejemplo, estaba a cargo de maestros polivalentes con una formación de un máxi-
mo de 3 años de educación superior. La educación secundaria estaba a cargo de
profesores de disciplinas, con una formación de un mínimo de 4 años de educa-
ción superior o universitaria. Si bien en la realidad alrededor de un 50% de los
docentes que se desempeñan en la educación secundaria no posee el título respec-
tivo, en el imaginario colectivo se sienten superiores a los maestros y con fuertes
derechos adquiridos. Los maestros, en cambio, sienten que tienen capacidades de
contención de los alumnos que los profesores no tienen, pero no les reconocen.
Decidir dónde se gesta el tercer ciclo es decidir sobre cuotas de poder y
legitimidades: ¿Qué establecimiento se queda con más alumnos? ¿Qué perfil
profesional “gana”? Hacer intervenir a las municipalidades en ese proceso le
permitió a la provincia de La Pampa introducir más intensamente la perspectiva
de los usuarios, que por otra parte también fueron directamente convocados, y
resolver mejor los problemas que en otras provincias, donde no se siguió la

misma estrategia y resultaron extremadamente difíciles de saldar.
La Pampa es una provincia chica, “abarcable”. ¿Es posible trabajar con esa
misma modalidad de relación entre los tres niveles del poder estatal en provincias
más grandes y mucho más heterogéneas? En los hechos aún no hay experiencias
de esa naturaleza que involucren a toda una provincia grande, sino a partes de su
territorio.
Al lado de estas modalidades de interacción existen otras, por ejemplo la de
cooperación entre estados provinciales y municipalidades, sin intervención del
Estado nacional. Por otra parte, persisten también estrategias de diseño y puesta
en práctica de políticas educativas por cuenta y cargo exclusivo de los gobiernos
provinciales. Las grandes provincias de Buenos Aires y de Córdoba y el Gobier-
no de la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, tienden a participar con más
énfasis de la cooperación técnica interprovincial, tamizando cuidadosamente lo
que podrían ser tendencias a la convergencia y defendiendo y ejecutando con
mucha energía políticas diferenciadas de las políticas del resto de las provincias,
en muchos casos más pegadas a las propuestas de la administración nacional.
PERSPECTIVAS DEL MODELO HÍBRIDO DE GESTIÓN PÚBLICA DE LA EDUCACIÓN ARGENTINA
El análisis de las distintas formas de relación entre el Estado nacional, los estados
provinciales y las municipalidades muestra un panorama complejo. Las ejecucio-
nes desconcertadas de programas nacionales y la concertación intergubernamental
federal podrían explicar por qué algunos autores interpretan que en realidad exis-
te un proceso de re-centralización que tendería a dejar en letra muerta pers-
pectivas democratizadoras del proceso de descentralización (Narodowski, M.,
1996).
Sin embargo, desde nuestra perspectiva, la modalidad de ejecución des-
concentrada permitió garantizar insumos imprescindibles para procesos educati-
vos de calidad que promuevan la equidad y un uso eficiente de una inyección de
recursos muy importante. Por otro lado la modalidad de concertación inter-
gubernamental no significa en modo alguno una reconcentración del poder en el
Estado nacional, sino el fortalecimiento de un actor federal que, si bien depende
en medida importante de que el Estado nacional lo convoque y lo provea de
insumos técnicos de variada naturaleza, tiene entidad creciente. Ese actor es el
Consejo Federal de Cultura y Educación. Su dinamización también se observa en
la regularización del funcionamiento de foros de intercambio entre ministros que
pertenecen a los dos grandes partidos políticos que ejercen funciones de gobier-
no: el Partido Justicialista y el Radical.
Por otra parte, la descentralización no puede implicar el renunciamiento de
los organismos nacionales a analizar, diagnosticar, proponer y tener políticas
activas, obtener y administrar recursos; es decir, a hacer todo lo que esté a su

alcance para garantizar que la prestación de los servicios educativos mejore,
compensar diferencias socioeconómicas y educativas y promover el mejoramien-
to de la calidad, la equidad y la eficiencia. Sin duda se trata de redibujar y
redefinir el rol del Estado Nacional.
Por último, la cooperación técnica y la concertación intergubernamental de
base local implican claramente una fuerte horizontalización en la construcción de
opciones, con fuerte intervención de profesionales crecientemente competentes y
de usuarios.
En realidad parecería que cada modalidad de relación entre los tres niveles
ejecutivos del Estado permitió avanzar para atender un cierto problema o desafío.
La pregunta que surge es: ¿Habrían sido intercambiables? Por ejemplo, ¿se hu-
biera podido garantizar la provisión de libros de texto y de otros materiales
didácticos a través de un modelo de distribución verdaderamente descentralizado,
con transferencias de recursos hacia las provincias y posterior distribución, desde
allí, de los insumos o sumas de dinero a las escuelas? La respuesta sólo es posible
a partir de la especulación. A partir de suponer lo que pudo haber sido y no fue.
No es posible saber ex-post si hubiera sido posible otra cosa. A lo largo del
desarrollo de este texto nos hemos inclinado por argumentos que avalan la hipó-
tesis de que en algunas provincias con antiguas tradiciones todavía no desarraiga-
das, una modalidad de ejecución descentralizada a través de sus inestables, poco
profesionalizadas y clientelares administraciones probablemente no habría permi-
tido un uso pertinente y eficiente de los recursos.
Por otra parte, ¿habría sido posible que cada modalidad de interacción fun-
cionara mejor en sí misma y tuviera menos deudas? Seguramente sí, pero para
ello también habría sido necesario contar con un campo profesional mucho más
desarrollado, con otra infraestructura informática y con una oposición más orien-
tada a la casuística crítica que a la crítica global abstracta.
Además, ¿de qué depende realmente que para el abordaje de diferentes pro-
blemas y desafíos se haya ido construyendo otra modalidad de relación entre el
Estado nacional, los estados provinciales y –cuando tuvieron presencia– las mu-
nicipalidades? ¿Depende de cuestiones inherentes al problema, o de las caracte-
rísticas de los equipos que tuvieron la responsabilidad de diseñar la estrategia y
de llevarla adelante? ¿Hay tal vez una relación entre los equipos que fueron
seleccionados, o ciertos equipos con mayor tendencia a trabajar de tal o cual
manera se fueron “acomodando” en las políticas relacionadas con ciertos proble-
mas y desafíos, por la forma en que estaban siendo encaradas?
En todo caso las preguntas anteriores tienen un valor relevante desde la
perspectiva de la búsqueda de comprensión y conocimiento, con cierta distancia
del futuro inmediato. La gran pregunta para el futuro inmediato es si estas dife-
rentes modalidades de interacción entre el Estado nacional, los estados provincia-
les y las municipalidades pueden y deben seguir coexistiendo, si es o no posible

producir más sinergia entre ellas y cómo impacta en las escuelas la existencia de
modalidades diferentes de gestión del sector público de la educación.
En principio parecería que las escuelas requerirían una mayor racionalización
–explicación para su comprensión– de lógicas que sienten diferentes y cuyas
diferencias no comprenden totalmente. En algunos casos les llegan cosas que no
piden; en otros se les pide que ejecuten acciones sin consultarlas, en otras les
llegan consultas del gobierno provincial del que dependen; en otras de un ahora
cercano Estado nacional que edita materiales y revistas para ellas, en otras se les
consulta acerca de marcos de referencia e insumos técnicos para su práctica.
Dicho en otros términos: es posible que visto desde la escuela no haya coherencia
y previsibilidad suficiente en la forma en que las diversas instancias del Estado
–cuya división de funciones todavía no está del todo clara en los actos, aunque sí
lo parezca en las normas que no conocen ni comprenden bien– se relacionan con
ellas. De acuerdo con algunos testimonios parecería que esta situación les genera-
ría una doble reacción. Por un lado la gratificación del reconocimiento y del
acompañamiento. Por el otro, la ansiedad emergente de la demanda de selección,
articulación y movilización con un estilo absolutamente diferente al burocratiza-
do que supieron ejercer hace ya muchos años, o al más autónomo, que en ocasio-
nes comenzaban a construir. Para quien recorre las escuelas está clarísimo que en
la mayor parte de los casos no quieren volver a la burocratización centralista y
que desean ser más autónomas, pero sólo si así pueden producir calidad, equidad
y eficiencia. Las angustia el cómo. Parecería que con el modelo híbrido de ges-
tión así como está funcionando actualmente no fuese suficiente, a excepción de
algunas provincias que logran modelarlo como una hibridación integrada, gracias
a la adición de mayores ingredientes de programación y de concertación.
Parecería, por último, que para que las escuelas obtengan esa racionalización
y las administraciones provinciales más capacidad de esa modelación integradora,
sería necesario incrementar el esfuerzo del propio Estado nacional. De todos
modos no habría que olvidar que, visto en tiempos históricos, el proceso de
transformación de la educación argentina recién comienza y que en realidad
todavía está todo –o casi todo– por hacerse.
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La gestión educativa en el Estado

de San Pablo, Brasil
Roserley Neubauer da Silva*
San Pablo es un Estado con características muy diferentes a las del resto del país
debido al nivel de desarrollo económico, industrial y tecnológico que ha alcanza-
do, el cual lo hace comparable en algunos aspectos con varios de los países
llamados desarrollados.
Por otro lado, San Pablo presenta ciertas peculiaridades que lo alejan bastan-
te del perfil de un país desarrollado. Tal es el caso de su situación educativa.
Cuenta con una población aproximada de 57 millones de habitantes y un tercio de
ellos se encuentra entre los 4 y los 19 años; es decir, en la etapa de la escolaridad
básica. Este contingente de casi 11 millones de niños, niñas y jóvenes que nece-
sitan ser educados es mayor que la población total de muchos países y representa
en sí mismo un gran desafío.
El Estado de San Pablo enfrentó, prioritariamente, en la década del 70 el
desafío de ampliar el acceso de la población a la escuela fundamental. Así, San
Pablo atendió a un alumnado cada vez mayor en sus diferentes redes educativas.
* Investigadora. Secretaria de Educación del Estado de San Pablo, Brasil.

Sin embargo, la atención fue muy desigual en las distintas instancias administra-
tivas: al contrario de la red municipal y particular, la Red de Educación del
Estado se transformó en la principal responsable por la oferta de educación fun-
damental y media, acogiendo en sus escuelas a 6,7 millones, un 80% del alumnado
que, en este Estado, asistía a esos niveles de enseñanza.
Esa expansión cuantitativa de la educación –cuya consecuencia más signifi-
cativa fue el aumento de la escolaridad de la población total– tuvo algunos
aspectos negativos para la administración pública, especialmente por la calidad
de la educación ofrecida a los usuarios de las escuelas. Más de 300 mil personas
–entre docentes y funcionarios con una precaria remuneración– formaban parte
de la gigantesca estructura que fue montada para atender a ese inmenso contin-
gente de alumnos. Además y debido al excesivo centralismo, los organismos
representantes regionales y locales del sistema tenían poco poder de decisión y
las unidades educativas carecían de autonomía pedagógica y/o administrativa.
Las administraciones anteriores nunca se propusieron implantar un eficiente
sistema de “gerenciamiento” de las unidades escolares que permitiese tener un
conocimiento de la situación real en la que se encontraban. Por eso, no se sabía
cómo intervenir en ellas, perpetuándose así un sistema ineficiente y excesivamen-
te centralizado en el que, al deterioro de la calidad de la enseñanza, había que
sumar el de su red física. Además, el gobierno nunca tuvo la menor preocupación
por generar un sistema ágil y sistemático de entrega de recursos a las escuelas
que hiciese posible el uso autónomo de los mismos, ya fuese para perfecciona-
miento del cuerpo docente o para la mantención de sus instalaciones.
La gravedad de la situación en los últimos 21 años se manifestaba en la
incapacidad de pensar la educación en el Estado de San Pablo como un todo,
reduciendo el papel de la Secretaría de Educación del Estado –SEE– al de mero
gestor de la red estadual. En este período, el gobierno nunca se constituyó en el
líder articulador e integrador de las diferentes administraciones municipales, ni
de las otras instancias responsables por la educación en el Estado (SESI, SENAI,
universidades, escuelas particulares). Se perdió, así, la posibilidad de elaborar
una planificación estratégica sólida, apta para mejorar la oferta educacional.
La permanencia de la acentuada desarticulación entre las diversas esferas
gubernamentales tuvo como resultado una sobreposición de tareas y atribuciones
que impedía el diseño preciso del papel de cada una. En ese sentido, el gobierno
del Estado, a semejanza del federal, no lideró un proyecto educacional que plan-
tease, claramente, tanto sus responsabilidades y obligaciones, como mecanismos
eficientes para la entrega de los recursos. Como consecuencia directa, no se
posibilitaba a las distintas instancias gubernamentales cumplir con los compromi-
sos asumidos con la población. A mediados de los años 70, con la Ley 5692, se
adoptó un modelo de escuela que juntaba la escuela básica y la enseñanza media
en un único edificio, con una duración de 11 años y reuniendo niños y jóvenes de
las más variadas edades. Ocurrió así una acentuada diversificación de necesida-
des curriculares y, en consecuencia, de profesores, generándose una serie de
distorsiones en la red de enseñanza, la que requería de urgente reorganización y
racionalización. Estudios realizados por la propia Secretaría de Educación ya
habían revelado que la estrategia de agrupamiento de varios grados en un mismo
edificio no tenía los eficaces resultados que se pretendían.
En los últimos años se observó un gran aumento de pequeñas escuelas, con 5
o 6 aulas, pero que atendían por lo menos 8 grados. Al contrario de lo que se
esperaba, estas escuelas terminaron en un pequeño número de clases de cada
grado, donde la mayor parte de los últimos grados contaba con una baja matrícu-
la. Esta configuración trajo consigo no sólo el crecimiento de los cuadros admi-
nistrativos, burocráticos y docentes, sino también una jornada más corta para
muchos profesores, apareciendo la figura del “profesor itinerante” que enseñaba
en varias escuelas a fin de completar una jornada satisfactoria. La situación era
más grave en varios colegios oficiales de enseñanza media en los que el número
de alumnos matriculados era inferior al exigido legalmente. Como era imagina-
ble, el costo social del equipamiento subutilizado era alto.
En general, los principales obstáculos al desarrollo de la educación básica en
el Estado de San Pablo eran los siguientes:
INEFICACIA DEL SISTEMA
Los índices de desempeño del sistema mostraron claramente su ineficacia. Las

pérdidas por evasión y repitencia alcanzaban a cerca del 30% del total de alum-
nos matriculados en la red, lo que implicaba un gran desperdicio financiero del
Estado. Como es bien sabido, detrás de la repitencia y más grave que el desper-
dicio material de recursos provenientes del trabajo de la población, están la
desilusión de miles de familias que valorizan la escuela y la destrucción del
sentimiento de competencia en innumerables niños y jóvenes que han hecho suya
la convicción de ser incapaces. A causa de la ineficacia de la educación, el
Estado dejaba de preparar una población bien informada y apta, intelectualmente,
para analizar de manera crítica su situación de vida y buscar soluciones para sus
problemas.
Pero la ineficacia del sistema no se manifestaba, solamente, en las elevadas
tasas de repitencia y deserción. Se debe considerar, además, la precaria calidad de
la educación recibida por aquellos que conseguían permanecer en el sistema de
educación paulista. La conclusión inevitable era que ese sistema, en Brasil –e
inclusive en San Pablo– estaba lejos de atender a la demanda de niños y jóvenes,
aun la de aquellos que, de acuerdo con la escuela, alcanzaban padrones deseables
de desempeño.
En la falta de racionalidad del sistema de educación en San Pablo se observó,

además, que los alumnos de la red tenían una insuficiente carga horaria. En
realidad, muchas escuelas atendían hasta 4 turnos, lo que significaba que el
tiempo de permanencia en la escuela era mucho menor que el necesario para el
desarrollo de un trabajo pedagógico de calidad. Con algunas excepciones, la
jornada escolar recortada, que difícilmente alcanza a más de 3 horas de trabajo
pedagógico efectivo, conlleva la ausencia de condiciones mínimas para la ense-
ñanza-aprendizaje.
INEFICIENCIA DEL SISTEMA
En relación con la Secretaría de Estado de Educación (SEE), San Pablo, y el

aprovechamiento racional de los recursos disponibles, se puede afirmar que pre-
valecía una gran ineficiencia debido al gigantismo de la máquina burocrática y a
la ausencia de mecanismos de control sobre el sistema de educación. La estructu-
ra de la SEE se encontraba distante de los problemas de la enseñanza, sin una
estrategia definida en su modelo de atención, contribuyendo así a la subutilización
de los recursos humanos, físicos, materiales y llevando al uso inadecuado de los
recursos financieros, además de obstruir el camino hacia alternativas de sociedad
y cooperación entre los poderes públicos y otros sectores de la sociedad civil.
En lo concerniente a la educación, se observaba además una excesiva centra-
lización que generaba disfunciones en la máquina administrativa.
Todas las decisiones y orientaciones sobre la vida escolar, en la práctica,
provenían de los órganos centrales de la SEE. La concentración existía tanto en
los controles burocráticos como en la transmisión de las instrucciones, restando
para las escuelas el papel de meros ejecutores de tareas, sin autonomía financiera,
administrativa o pedagógica.
La SEE no contaba, además, con mecanismos de evaluación y control del
servicio entregado. No se disponía, así, de datos confiables que permitiesen el
monitoreo de la clientela de la educación básica, la racionalización en el uso de
los equipamientos escolares (revisando la forma de ocupación de los mismos y
considerando, inclusive, las diferentes modalidades de distribución de la cliente-
la) y la construcción de una base sólida para la toma de decisiones con respecto
a la implementación de nuevas inversiones. Era necesario no sólo tener y entre-
gar datos sobre la red haciéndola transparente para su clientela, sino estimular
una participación mayor de la comunidad, aumentando su interacción con la
escuela.
Con respecto a su propio cuadro de personal, los principales problemas que
la SEE debía enfrentar eran los siguientes: privilegio de funciones administrati-
vas con deterioro de las pedagógicas; morosa descentralización de los recursos en
una serie de instancias administrativas y sin alcanzar la actividad-fin; actualiza-

ción insuficiente de los recursos humanos y una política salarial que no estimula-
ba la valorización del personal. La decisión de intervenir en este terreno era,
también, necesaria para valorizar el magisterio haciéndolo una carrera atractiva
para los jóvenes, entregándoles condiciones de trabajo estimulantes desde el pun-
to de vista intelectual y una remuneración digna.
El resultado de todo ese proceso fue una profunda crisis del sistema de
educación que requería, con urgencia, mejoramiento y remodelación. La concien-
cia de esa necesidad estaba en los profesionales de la educación y en toda la
población. Era necesaria una reforma radical de los modelos de gestión, un au-
mento cuidadoso de los recursos acompañado por la racionalización del gasto y
la planificación estratégica integrada, coherente y realista, fundada en prioridades
que permitiesen, a corto plazo, la solución de los problemas más graves y la
creación –a mediano y largo plazo– de condiciones para el perfeccionamiento
permanente de todo el sistema.
Frente a este cuadro, la gran meta del actual gobierno para el área educacio-
nal fue la promoción de la productividad de los recursos públicos, la que, en
última instancia, culminaría con el mejoramiento de la calidad de la educación.
Por lo tanto, para revertir este cuadro, no debían tomarse medidas puntuales. Al
contrario, era necesario organizar un complejo conjunto de acciones articuladas
entre sí y dirigidas a:
– cambios en el modelo de gestión, con énfasis en la descentralización y
desconcentración del poder de decisión en beneficio de los organismos loca-
les y de las unidades escolares, entregándoles autonomía para crear proyectos
pedagógico-administrativos eficientes como consecuencia de la participación
y adecuación a sus propias características;
– adopción de un modelo pedagógico capaz de preparar a los alumnos para la
participación activa y productiva en la sociedad actual, proporcionándoles no
sólo los códigos de acceso a la modernidad, sino la posibilidad de vislumbrar
un horizonte más ético, orientado por los principios básicos de la igualdad de
oportunidades y convivencia democrática;
– construcción de una cultura evaluativa con la definición de sistemas de eva-
luación y monitoreo de los resultados educativos y del gasto público, capaces
de asegurar transparencia en los procedimientos y rendiciones de cuenta de
los resultados alcanzados, estimulando el compromiso de los usuarios de la
escuela en el seguimiento y fiscalización de los servicios educacionales;
– valorizar el magisterio, perfeccionando su Plan de Carrera y entregando sala-
rios más acordes con la importancia social de su función.
LOS NUEVOS MODELOS DE GESTIÓN
La SEE de San Pablo ha focalizado sus decisiones políticas en el fortalecimiento

de las unidades escolares, en su capacidad para convertirse en centros de aprendi-
zaje y de difusión de conocimientos para profesores y alumnos. Por lo tanto, está
invirtiendo en la autonomía de las escuelas, entendiéndola como competencia
para elaborar –a partir de directrices generales que garanticen la coherencia del
proceso educativo– un proyecto pedagógico adecuado a las necesidades de sus
alumnos. La autonomía de las escuelas consiste, así, en el derecho de cada una de
ellas a crear, realizar y evaluar un proyecto que –sin depender de su condición
económica– asegure a todos los alumnos aprendizajes y progreso, acabando así
con el fracaso escolar.
Para que esto sea posible, se encuentra en marcha una amplia reforma admi-
nistrativa, ya que se requieren importantes cambios en las relaciones jerárquicas
y en los mecanismos legales que cercenan la autodeterminación de las unidades
escolares para que la autonomía deje de ser una figura retórica y se transforme en
hechos concretos. Así, se están recorriendo dos caminos en forma paralela: la
desconcentración y la descentralización.
No se pretende con eso reducir las funciones articuladoras de la SEE, ni
privatizar los servicios educacionales. Por el contrario, el objetivo es democrati-
zar la enseñanza a través del funcionamiento de los centros de poder en las
instancias locales y el aumento de la eficiencia de las políticas por el control
directo de los usuarios de la Red Oficial de Educación.
DESCONCENTRACIÓN
En relación con la desconcentración se ha comenzado a definir un plan de trabajo

que contempla: eliminación de la multiplicidad de peldaños intermediarios de
acceso a las escuelas: Coordinaciones, Divisiones Regionales de Educación, De-
legación de Educación; disminución de la excesiva distancia entre las escuelas y
los órganos de decisión; racionalización del sistema oficial de educación, extin-
guiendo la ejecución de tareas iguales por órganos diferentes y evitando la sobre-
posición de competencias de los organismos centrales. Se han dado algunos
pasos ya en este sentido. El primero fue la disolución de las 17 Divisiones
Regionales de Educación –instancias concebidas para ejercer el control jerárqui-
co y acoger privilegios clientelistas– permitiendo que las 145 Delegaciones de
Educación y sus escuelas se transformen en los principales interlocutores de la
Administración Central.
Para entregar mayor poder a las Delegaciones de Educación era necesario
también modificar el proceso de selección de los delegados, definiendo criterios
legítimos y democráticos. Después de una prueba de selección inicial, los tres

mejores candidatos de cada delegación elaboraron una propuesta de trabajo
analizando los datos de repitencia y deserción y otras informaciones diagnósticas
de su región. Se eligió a los autores de las propuestas más completas y mejor
articuladas, las que fueron perfeccionadas por equipos de supervisores, teniendo
como resultado final el Plan Director de la Delegación de Educación. Obviamen-
te, y como no podría dejar de ser, estos delegados estaban conscientes de que
para desarrollar autonomía y capacidad de gestión los equipos docentes necesita-
ban apoyo técnico para aprender a elaborar proyectos educativos pertinentes,
gerenciar recursos humanos y financieros y asumir tareas administrativas sin
perjuicio de las de naturaleza pedagógica.
Para eso las Delegaciones de Educación se transformaron en grandes agen-
cias capacitadoras, con recursos para atacar las debilidades diagnosticadas en las
escuelas, comprar servicios de agencias como universidades, centros de forma-
ción y otras. Les compete, además, la asignación de recursos a las escuelas para
que éstas puedan cautelar su mantención y para la compra de materiales de
limpieza y de escritorio. Más aún, la actual administración decidió aumentar el
poder de decisión de los padres y del equipo docente para que pudiesen mejorar
la escuela con recursos del Estado. Así, se ha hecho la transferencia directa de
importantes recursos a las Asociaciones de Padres y Maestros (APM) y a la
dirección de la escuela: de 4 millones de reales entregados en 1994 por la gestión
anterior se pasó a 44 millones de reales en 1995 y 170 millones en 1996. Estas
instancias son ahora responsables del seguimiento y fiscalización de la compra de
materiales y equipos didácticos, de la ejecución de pequeñas obras de remodelación
y ampliación del establecimiento y de la contratación de servicios simples para la
mantención de la escuela.
Para evitar a nivel local la reaparición de focos de concentración de poder es
necesario, cada vez más, requerir la participación de la comunidad y una integra-
ción más orgánica con el medio social. Naturalmente, la desconcentración de
recursos y competencias no se da sin el apoyo de una consistente planificación
estratégica que articule las acciones educativas. Más que nunca se hizo impres-
cindible implementar un sistema de datos gerenciales con un control informatizado
de las estadísticas educacionales.
En la perspectiva de alcanzar ese objetivo, la SEE ya contrató cuadros espe-
cializados, compró equipos de última generación y softwares compatibles con sus
necesidades, para poder conocer con exactitud la realidad en la que está actuando
y para intervenir en ella basada en datos fidedignos y confiables. La implemen-
tación de nuevas inversiones destinadas a la ampliación de la red física o a la
adquisición de materiales didáctico-pedagógicos pasa, ahora, por una evaluación
regulada por un cuidadoso relevamiento de los datos existentes, especialmente
con respecto a los equipamientos escolares y al número de alumnos que se atien-
de. Fue posible realizar un estudio de las redes del Estado, la municipal y la
particular en la educación básica paulista, aproximadamente 8,5 millones de alum-
nos, lo que en 1997 permitirá informatizar la matrícula.
Mediante datos confiables, la SEE podrá adoptar mecanismos adecuados
para acompañar las acciones implementadas, así como establecer conexión en red
entre las unidades centralizadas y descentralizadas, inclusive con las escuelas. Ya
se distribuyeron 6 mil paquetes de softwares (Windows 95, Office 97 y Packet
3270) y material didáctico para las escuelas que adquirieron microcomputadores
con fines administrativos. Adicionalmente fue ofrecida capacitación para dos
funcionarios de cada Delegación de Educación y se desencadenó un proceso de
entrenamiento descentralizado para capacitar a las escuelas.
DESCENTRALIZACIÓN
La excesiva centralización, el gigantismo y la desarticulación institucional apare-

cían como factores determinantes de la crisis de gestión y de la baja eficiencia de
los sistemas educacionales. En esa medida, la descentralización representó una
directriz de consenso. Se piensa que delegar autonomía, poder y recursos a las
instancias regionales y municipales es una urgente necesidad, en la medida en
que viabiliza mayor participación de la comunidad en los asuntos escolares,
aproximando la administración a la sociedad civil.
En lo que se refiere a la municipalización, es necesario destacar, inmediata-
mente, que en San Pablo el Gobierno del Estado ha sido prácticamente la única
instancia gubernamental responsable por la mantención y desarrollo de la educa-
ción pública, sin que los municipios compartan el compromiso de la oferta educa-
cional. Este hecho contraría frontalmente el artículo 211 de la Constitución Fede-
ral que en sus párrafos 2º y 3º afirma:
“2º - Los Municipios actuarán prioritariamente en la enseñanza fundamental
y en la educación infantil.
3º - Los Estados y el Distrito Federal actuarán prioritariamente en la ense-
ñanza fundamental y media.”1
Al desentenderse, paulatinamente, de la responsabilidad con la escuela bási-
ca, los municipios paulistas invirtieron en otros niveles de enseñanza o en accio-
nes no siempre directamente relacionadas con la educación strictu sensu (trans-
porte gratuito, construcción de estadios deportivos y becas de estudio para alum-
nos de curso superior), en menoscabo de la educación fundamental obligatoria.
Por otra parte, los municipios han atendido con relativo éxito a los niveles de
1 Constitución Federal con redacción de la Enmienda Constitucional Nº 14/96.

preescolar y guarderías, tareas sin duda importantes, pero muy modestas en lo

que se refiere a la mantención y “gerenciamiento” del sistema público de educa-
ción. De acuerdo con los datos del Censo Educacional de 1996, 504 (80%) de los
625 municipios paulistas no ofrecían ninguna vacante en la educación fundamen-
tal obligatoria.
La participación de los municipios en la atención a la educación fundamental
se restringía en 1996 al 12,5%, apenas 725.704 de los alumnos matriculados. La
instancia del Estado respondía por 5.078.539 matrículas, además del 1.300.000
alumnos de enseñanza media, cantidad muy superior a los 900.000 niños atendi-
dos por la educación infantil (guarderías y preescuelas) ofrecida por el conjunto
de las alcaldías de San Pablo. Esa deliberada concentración de la oferta educacio-
nal en las manos del Estado tuvo en San Pablo como sus principales financiadores
a los propios profesionales de la educación –cuyos salarios fueron drásticamente
reducidos– y al contribuyente, impedido de recibir un servicio educacional a la
altura de los recursos disponibles en el Estado.
Esta era, sin embargo, una situación anómala. En las demás unidades de la
Federación, la atención a la educación fundamental se realiza por la suma de
esfuerzos de los poderes del Estado y del municipio, en que compete al primero
un promedio del 57% de la demanda. Era necesario, por tanto, revertir esta
situación en San Pablo definiendo con los municipios una política conjunta rea-
lista para que éstos asumieran, también, la conducción de la educación básica. Lo
que se buscaba a corto, mediano y largo plazo era transformar a los municipios
en los principales responsables por una Red de Educación que incluye desde pre-
escolar hasta el 4º grado de la educación fundamental.
En 1995, el problema principal enfrentado por la municipalización era la
enorme heterogeneidad que existe entre los municipios. Este hecho llevó al Esta-
do a buscar, conocer y atender a la especificidad de cada uno de ellos para
establecer el Programa de Sociedad Estado/Municipio. Se quería, así, formalizar
alianzas con los municipios, a partir de la oferta de un abanico diversificado de
opciones y en consonancia con las posibilidades de cada uno, es decir, contem-
plando sus desigualdades socioeconómicas y culturales. En 1996 fueron palpa-
bles los primeros resultados: 46 municipios participantes, es decir, 49.424 alum-
nos y 949 profesores comenzaron a desempeñarse en escuelas vinculadas al po-
der local.
Ese mismo año, el Gobierno Federal lanzó la Enmienda Constitucional 14/96
con la intención de corregir distorsiones como las existentes en el Estado de San
Pablo. De acuerdo con esa enmienda, los gobiernos estadual y municipal debe-
rían aplicar, en 1997, 4 billones 700 millones de reales –el equivalente a 15% de
los impuestos– en la enseñanza fundamental. La Tabla 1 muestra, sin embargo,
que el Gobierno del Estado atenderá al 88% de los alumnos de este nivel de
enseñanza con sólo 60% de los recursos, mientras que los municipios, con 12%
de los alumnos, contarán con el 60% de los recursos. La consecuencia de esta

mala distribución es que el alumno de la red del Estado dispondrá de 569 reales/
año y los municipios de la capital, aunque atiendan a pocos alumnos, contarán
con 2.522,00 reales, alumno/año.
Tabla 1
RECURSOS APLICADOS EN LA ENSEÑANZA
FUNDAMENTAL PAULISTA
Enmienda 14 (estimativa 1997) Nº alumnos Inversión año/alumno
Estado R$ 2.893.069.000,00 5.078.539 R$ 569,70

Municipios R$ 1.838.821.000,00 726.704 R$ 2.522,10
Fuente: SEE/ATPCIE, 1996.
Como se ha demostrado, la priorización de los recursos, por sí misma, no es

capaz de corregir la profunda desigualdad de las inversiones. Considerando esta
situación, la Enmienda 14 obliga a los Estados y municipios a destinar parte de
los recursos de la enseñanza fundamental al Fondo de Mantención y Desarrollo
de la Educación Fundamental y Valorización del Magisterio. El retiro de recursos
de este fondo será proporcional a la cantidad de alumnos matriculados en ese
nivel de enseñanza, en las diferentes redes de educación, hecho que garantizará
un mínimo de inversión por alumno en todo el Estado y en las diferentes redes
escolares. Así, será posible ofrecer mejores servicios educacionales y mejores
pisos salariales, ya que por lo menos 60% de los recursos del fondo estarán
destinados al salario de los profesores.
Además del financiamiento de la educación fundamental, el poder municipal
tendrá recursos del orden del billón de reales para invertir en la mantención de las
redes de preescolar y guarderías, las que actualmente no llegan al millón de
alumnos. Cuentan así con un promedio de R$ 1.000,00 alumno/año, lo que equi-
vale al costo de las buenas guarderías y jardines preescolares sujetos a convenios.
El Estado, por su parte, deberá hacer lo mismo y, además de su cuota para la
educación fundamental, deberá garantizar recursos para la mantención de la red
de enseñanza media (que atiende a cerca de 1,5 millón de alumnos) y de las
universidades públicas paulistas.
La SEE entiende que la descentralización requiere que el Estado mantenga su
papel, especialmente en lo que se refiere a los contenidos curriculares básicos, al
uso racional de los recursos, a la evaluación de los resultados de la enseñanza, a
la transferencia de recursos (cuando sea el caso) y a la compensación de las
desigualdades entre los municipios. Finalmente, la responsabilidad del Estado
con la descentralización aumenta en relación al mejoramiento y ampliación de la

enseñanza media. De hecho, las medidas educacionales implementadas en la
actual gestión han llevado a un aumento en el número de egresados de 8º grado,
ampliando la demanda por ingreso a la educación media. Es por eso que el gran
desafío está en responder con una enseñanza media de calidad –compatible con el
grado de desarrollo histórico, científico y tecnológico de las sociedades moder-
nas– a toda la demanda de la población.
Los esfuerzos iniciados en 1997 para municipalizar efectivamente la educa-
ción fundamental ya involucraron a 398 de los 645 municipios del Estado de San
Pablo. Como ya vimos, el Programa de Municipalización se está implantando
gradualmente, de acuerdo con la decisión de los municipios de asumir total o
parcialmente la enseñanza fundamental de la Red Pública del Estado. Sin duda,
se ha dado un salto de calidad en lo que se refiere al proceso de descentralización
administrativa, entregando a las comunidades locales un mayor control sobre la
escuela y el trabajo de los educadores.
EL NUEVO MODELO PEDAGÓGICO
El surgimiento de un nuevo paradigma internacional, como consecuencia de la

introducción de nuevos procesos productivos, exigió la aceleración del ritmo de
apropiación tecnológica en el mundo contemporáneo para generar alteraciones
significativas en la calificación de la fuerza de trabajo. Así los modelos educacio-
nales vigentes tuvieron, necesariamente, que orientarse a la formación de indivi-
duos con un perfil más compatible con las exigencias de los nuevos tiempos.
Naturalmente, las alternativas disponibles tienen estrecha relación con la oferta
del sistema público de calidad, cuya tarea ahora es promover la capacidad de
comunicación verbal y escrita y el dominio de los recursos de la electrónica. De
la misma manera, es esencial discriminar y tomar iniciativas, desarrollar trabajos
complejos, solucionar problemas y participar de modo efectivo en el medio social
en que se vive. Así, las habilidades de leer, escribir y sumar deben ser perfeccio-
nadas y articuladas en un pensamiento sistémico que se apoya, principalmente, en
la capacidad de abstracción (y, por tanto, de descontextualización de la informa-
ción), en la experimentación y, en especial, en la mutua colaboración. Para con-
seguirlo, era imprescindible invertir, prioritariamente, en el mejoramiento de la
calidad y de la eficiencia de los sistemas de enseñanza.
La actual gestión tenía plena conciencia de que era imperativo introducir
modificaciones en el modelo de agrupamiento escolar, racionalizándolo. Era ur-
gente crear escuelas separadas, que se especializaran en la atención a la infancia
(de 1º a 4º grado), preadolescentes (5º a 8º) y adolescentes (educación media). El
Programa de Reorganización de las Escuelas del Estado, implementado a partir
de 1996, se basó en estudios elaborados por técnicos de la SEE que desde co-
mienzos de los años 90 señalaban que los centros de decisión deberían cambiar el
modelo de organización vigente en las escuelas del Estado. Esos estudios adver-
tían sobre los beneficios que tendría en la política de atención el hecho de que-
brar ese modelo, consiguiendo racionalizar los equipamientos, reducir el número
de clases y turnos, disminuyendo la jornada de clases, etc.
Adicionalmente, se vería reducida la necesidad de contratar profesionales de
la educación, haciendo posible la aplicación de una política de recursos humanos
capaz de favorecer el mejoramiento de las condiciones del trabajo docente. Más
aún, permitiría situar al profesor en una escuela solamente, liberándolo de tener
que asumir clases en tres, cuatro o cinco establecimientos distintos. Un nuevo
modelo de escuela permitiría, también, disminuir los gastos de mantención y el
ahorro resultante podría ser invertido en acciones orientadas al perfeccionamiento
de la enseñanza, contribuyendo al éxito del alumno de la escuela pública.
El gobernador Mario Covas, desde su campaña, había asumido el compromi-
so de reorganizar las escuelas. Esa política fue cuidadosa y gradualmente implan-
tada. En el segundo semestre de 1996, se realizaron diversas acciones preparato-
rias de la reorganización: reuniones con todos los directores de escuelas, delega-
dos de educación, entidades representativas del magisterio, padres y alumnos, las
que fueron replicadas en las Delegaciones de Educación y escuelas. En octubre
del mismo año, una amplia campaña por radio y televisión divulgó la reorganiza-
ción –en forma simple, objetiva y directa– a los equipos docentes y al ciudadano
común. El 13 de noviembre en todas las escuelas del Estado se suspendieron las
clases y se invitó a la población a discutir la propuesta con los profesores. Se
distribuyeron más de 50 mil afiches, 10 millones de folletos y 260 mil ejemplares
de una publicación especial2 con subsidios para el debate.
La reorganización de la red física hizo nacer una nueva escuela identificada
con el grupo de edad de los alumnos y con el trabajo pedagógico que debe ser
realizado con ellos. Cerca de 3 mil escuelas están atendiendo exclusivamente a
alumnos de 1º a 4º grado, mientras otras 3.500 acogen a alumnos mayores, desde
el 5º grado hasta la educación media. Todas, sin excepción, reciben los recursos
necesarios para satisfacer autónomamente sus necesidades, comprando materiales
pedagógicos compatibles con sus necesidades; las escuelas con 5º en adelante
pudieron transformar sus salas en “salas ambiente”, es decir, más propicias para
el estímulo a una situación de enseñanza-aprendizaje motivadora, con la presen-
cia de libros, juegos, mapas, grabadores, computadores, softwares pedagógicos,
etc., a disposición de profesores y alumnos. Así, cada materia puede ser enseñada
ahora en forma más rica y en una sala orientada exclusivamente a la satisfacción
2 La publicación a la que se refiere el texto se titula “Cambiar para mejorar”.

de sus intereses: en la sala de historia, mapas; en la sala de matemática, sólidos

geométricos; en el laboratorio, materiales para experimentación, y así sucesiva-
mente. El trabajo pedagógico en estas condiciones se hizo, obviamente, más
interesante y adecuado.
Las medidas adoptadas, de cuerdo con lo esperado, han ayudado a construir
una nueva escuela. Implantada en casi un 73% de la escuelas de la Red Pública
del Estado, la reorganización de la red física creó condiciones muy favorables
para alcanzar la deseada optimización de los recursos pedagógicos y equipamientos
didácticos, contar con material instruccional adecuado a los diversos grupos de
edades, diseñar programas específicos de perfeccionamiento del personal y traba-
jar con una clientela más homogénea, para elevar la calidad de la educación. El
Anexo I muestra cómo la reorganización alteró el perfil de la Red de Educación
del Estado.
Esta nueva configuración de las escuelas fue saludable en otros aspectos
también. Por una parte, una criteriosa planificación de la atención a la demanda
escolar permitió una sensible reducción del número de escuelas que funcionaban
con más de 2 turnos diurnos: de 1.288 a 662, en 1996. Este hecho contribuyó,
además, para mejorar las condiciones de trabajo de los docentes y de aprendizaje
de los alumnos: facilitó la ampliación, en el período diurno, de la jornada diaria
de 4 a 5 horas en la mayoría de las escuelas del Estado, lo que equivale al
aumento de 1 año de escolaridad cada 4 años lectivos. Por otra parte, la Reorga-
nización de las Escuelas del Estado posibilitó ampliar las oportunidades de com-
pletar la jornada de trabajo en una única escuela a todos los docentes que se
desempeñaban de 5º a 8º grado, facilitando un mayor compromiso con el apren-
dizaje de sus alumnos. Actualmente, la mayoría de los docentes que se desempe-
ñan en los cuatro primeros grados de la enseñanza fundamental completan su
jornada integral (40 horas/aula semanales) trabajando en sólo un grado.
Es necesario agregar que todas las unidades escolares están contando con un
profesor-coordinador cuya función es apoyar el trabajo pedagógico, articular la
planificación de forma colectiva y orientar el proceso de capacitación de los
docentes. De hecho, innumerables datos de investigación señalan que éste puede
transformarse en un líder eficaz en la definición compartida de los rumbos de la
escuela. Escogidos por las Delegaciones de Educación y por los Consejos Esco-
lares3 mediante una prueba de selección, los profesores coordinadores son piezas
importantes en el cotidiano escolar, en la medida en que auxilian a los educado-
3 Presidido por el Director, el Consejo está formado por un mínimo de 20 y un máximo de 40

miembros, determinado siempre de manera proporcional al número de clases del establecimien-
to educativo: 40% de docentes, 10% de funcionarios y especialistas, 25% de padres de los
alumnos y 25% de alumnos. Ejerce funciones consultivas y deliberativas en lo que se refiere a
los asuntos de su unidad escolar.
res a reflexionar constantemente sobre su práctica pedagógica perfeccionándola

en y por la búsqueda de soluciones a los problemas que enfrentan. De hecho, es
en el intercambio de experiencias, estudiando y resolviendo problemas en coope-
ración con sus pares, que el profesor reinventa su papel, asume compromisos,
rinde cuentas de sus acciones y exige de los demás conductas semejantes. Pen-
sando, justamente, en esos aspectos es que la actual gestión decidió crear, en la
escuela, la figura del profesor-coordinador y garantizar un horario para el trabajo
colectivo de los docentes. Con el objetivo de aumentar las posibilidades de éxito
escolar, se valorizó la ejecución de proyectos específicos de recuperación y re-
fuerzo para alumnos, disponiendo de hasta 3 horas/aula semanales para el desa-
rrollo de actividades de esta naturaleza. Además, con vistas a maximizar las opor-
tunidades de progreso en el recorrido académico de los alumnos, fue implementado,
a fines del año lectivo de 1996, el Proyecto “Escuela en las vacaciones”. Así,
durante las vacaciones de enero de 1997, las escuelas desarrollaron un programa
de recuperación y evaluación para los alumnos con desempeño insatisfactorio al
final del año anterior. Se contrataron profesores para realizar 3 semanas de clases
de recuperación a los alumnos inscritos, con refuerzo especial en los contenidos
no incorporados por el alumno a lo largo del año lectivo regular.
Casi 2.100 escuelas polo fueron sedes del proyecto que alcanzó a 12.000
profesores y 236 mil alumnos, siendo promovidos cerca del 51% de ellos. Inde-
pendientemente de este esfuerzo, los resultados del conjunto de medidas tomadas
en 1996 eran visibles al final del año lectivo, observándose aumentos significati-
vos en la tasa de aprobación de los alumnos y en la reducción de los índices de
deserción y repitencia. Es posible verificar que, en la totalidad de la educación
fundamental, el aumento en la aprobación (6,6 puntos porcentuales) en 2 años de
gestión fue casi equivalente al obtenido en los 8 años de las administraciones
anteriores (7,6 puntos porcentuales), conforme lo muestra el Anexo II.
El ahorro real para el Estado como resultado del efecto conjunto de la reorga-
nización de la escuela y del proyecto “Escuela en las vacaciones” puede ser
verificado en el Anexo III. Con los mejoramientos pedagógicos introducidos por
la SEE en la Red del Estado, los índices de aprobación subieron significativamente
en 1996. Esta elevación se tradujo en la promoción de 224 mil alumnos más que
en el año 1995. Se calcula, así, un ahorro real para los cofres públicos: basados
en el valor de R$ 600,00 –disponible por alumno anualmente–, hubo una ganan-
cia real del orden de los 134,4 millones. En función de datos tan auspiciosos, el
Proyecto “Escuela en las vacaciones” se ampliará a los alumnos de educación
media en 1997. Paralelamente, otras acciones convergentes con la propuesta de
mejoramiento del desempeño de los alumnos serán iniciadas aún en ese mismo
año. Entre ellas la flexibilización curricular, es decir, la adopción de matrícula
por dependencia o disciplina, estrategia para evitar el desestímulo y el abandono
escolar.
Otra medida importante para la regularización del flujo escolar fue la

implementación del Programa “Clases de aceleración”. Con la meta de reducir
los elevados índices de desfase edad/grado existentes de 1º a 4º, se elaboró una
propuesta curricular en la que se seleccionaron los contenidos esenciales para
cursar con éxito el 5º grado. Se preparó material específico para profesores y
alumnos y se entregó capacitación a los docentes que voluntariamente se dispu-
sieron a trabajar con esos alumnos, considerados como una clientela difícil: pre-
sentaban “problemas de aprendizaje”, vivían en familias “desestructuradas” o
tendrían un CI bajo. El incentivo ofrecido a los profesores fueron libros, revistas
y periódicos de calidad. Después de dos años de implementación, las “Clases de
aceleración” han demostrado que estos niños pueden aprender y de hecho lo
han logrado cuando están en un régimen de enseñanza eficaz. Han participado de
este programa cerca de 44 mil alumnos que, retenidos en grados anteriores,
frecuentan ahora cursos más cercanos a su nivel de edad. Este número deberá
crecer en 1998 a 200 mil alumnos. Ya se encuentra en fase de elaboración
material específico para adolescentes con desfase edad/grado que están entre 5º y
8º grado de la educación fundamental, el que será entregado a las escuelas el
próximo año.
Vistas en su conjunto y estrechamente articuladas, las medidas señaladas
–cuyo objetivo central es la corrección del flujo escolar– parecen estar ofreciendo
respuestas concretas a las resistencias cotidianas que llevan a valorizar y a ape-
garse a la “cultura de la repitencia”, tradición enraizada en la educación brasile-
ña. Hoy, por lo menos en el discurso, no existen educadores que defiendan
públicamente la idea de que es bueno hacer repetir a los alumnos, postura que
resulta muy saludable para el aprendizaje y la formación del carácter del alumno.
Esta cuestión ha sido ampliamente discutida, se han divulgado datos estadísticos
educacionales que apuntan, con claridad, al hecho de que la repitencia genera
apenas, y exclusivamente, más repitencia. De hecho, la pérdida anual de casi un
30% de todos los alumnos que asisten a la educación fundamental y media,
debido a repitencia y evasión, es insoportable desde el punto de vista social
y económicamente improductiva. Genera, además, una gran distorsión en la
edad/grado, obligando a niños y adolescentes a una forzada convivencia en una
misma sala y bajo un mismo régimen que, naturalmente, no puede atender a las
especificidades de cada grupo de edad.
En síntesis, el nuevo modelo pedagógico ha buscado mejorar la calidad de la
enseñanza colocando a la educación paulista a tono con el ritmo de su tiempo.
Hasta el momento, sus logros principales pueden ser resumidos de la siguiente
manera:
– reorganización de la red física para atender mejor a las especificidades de
cada grupo de edad;
– reducción del número de turnos en la mayoría de las unidades escolares de la

Red del Estado: 6.108 escuelas cuentan con un máximo de 3 turnos, dos
turnos y un turno;
– oferta diaria de 5 horas/aula para 4,5 millones de alumnos;
– 2 horas semanales remuneradas para la preparación de clases e intercambio
de experiencias entre los docentes;
– presencia de un coordinador pedagógico en todas las escuelas;
– materiales pedagógicos en cantidad y calidad suficientes en las escuelas y al
alcance de profesores y alumnos;
– tres horas semanales remuneradas para recuperación y refuerzo continuo,
orientadas a regularizar el flujo escolar y reducir el desfase edad/grado;
– mejoría acentuada en los índices de aprobación y evasión.
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA “CULTURA DE LA EVALUACIÓN”
La trayectoria de la SEE en dirección a la construcción de una política de la

evaluación educacional se inició en 1992. En ese momento se implantó el Progra-
ma de Evaluación Educacional de la Red del Estado con el propósito de obtener
informaciones para la formulación de políticas educacionales y entregar a las
escuelas datos objetivos acerca de los puntos críticos del proceso enseñanza-
aprendizaje. Se evaluaron, en ese año, 306 escuelas y 27.609 alumnos de los 8
grados, en contenidos de portugués (incluyendo redacción), matemática, ciencias,
historia y geografía, referidos a todos los grados de la educación fundamental. En
general, esos datos mostraron que los alumnos presentaban un nivel de conoci-
mientos muy por debajo de lo esperado.
A partir de 1994, la SEE comenzó a evaluar el rendimiento de los alumnos de
toda la Red Pública del Estado a través de una muestra de 818 escuelas
estadísticamente representativa de la Red. Esa evaluación alcanzó a 152.279 alum-
nos de 4º y 8º, los que respondieron a pruebas de portugués, matemática y
redacción. Los alumnos de 8º grado fueron evaluados, además, en ciencias, histo-
ria y geografía. Los resultados de esta evaluación ratificaron las informaciones
obtenidas anteriormente.
Además de la experiencia del Programa de Evaluación Educacional de la Red
Oficial, otro hecho fortaleció el reconocimiento, por parte de los dirigentes edu-
cacionales del Estado de San Pablo, de la necesidad y urgencia de definir una
clara política de evaluación educacional. Se trata de la participación de la SEE en
el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica –SAEB–, que tiene
como meta contribuir a la formulación de políticas de educación pública en
Brasil y establecer un sistema de control de la enseñanza de los contenidos
mínimos previstos en los currículos y padrones de calidad de la escuela brasileña.
El sistema propuesto por el Ministerio de Educación y Deportes –MEC– estable-
ce un procedimiento de evaluación permanente de la educación pública funda-

mental.
Así, cada dos años se aplican pruebas padronizadas de rendimiento escolar
en muestras de todas las Unidades de la Federación. Los componentes curriculares
evaluados –portugués y matemática a 1º y 3er grado, portugués (incluyendo re-
dacción), matemática y ciencias en 5º y 7º grado– fueron seleccionados porque
constituyen el núcleo común del currículo y tienen contenidos semejantes en todo
el país. También en este caso los resultados señalan que hay mucho por hacer
todavía para alcanzar el desempeño deseado en los grados y contenidos evaluados.
La participación de la SEE de San Pablo en esta experiencia hizo evidente la
importancia de la evaluación educacional como instrumento orientador de la
toma de decisiones que buscan el mejoramiento de la calidad de la educación
ofrecida en las escuelas. Se impuso, así, la necesidad de formular y consolidar
una política de evaluación en el sistema educacional del Estado. Sin embargo, al
analizar las características de los dos programas anteriormente presentados4 se
constató que las informaciones entregadas eran de mayor utilidad para orientar a
los organismos gestores de las políticas educacionales, que al conjunto de las
escuelas de la Red. Con vistas al diseño de una estrategia para construir en las
escuelas una cultura de la evaluación, la SEE, entonces, optó por implementar un
sistema que incluyese al universo de la Red Pública del Estado. Todas y cada una
de las unidades escolares contaría, así, con datos sobre el desempeño de sus
propios alumnos, informaciones acerca de los logros y dificultades y conocimien-
tos de los aspectos curriculares que requieren mayor atención. Esos aspectos
favorecen, indudablemente, la construcción de la autonomía pedagógica de las
escuelas en lo que se refiere al proyecto de escuela, la capacitación de sus educa-
dores y la reorganización del currículo escolar de manera tal que se corrijan
desvíos en su flujo y disminuyan los índices de evasión y repitencia.
El proyecto de la actual gestión partió, así, del presupuesto de que la evalua-
ción constituye un proceso sistemático, gradual y continuo orientado a la cons-
trucción de una cultura evaluativa en el Estado de San Pablo. Además, considera-
ba que este proceso sólo sería posible con la participación de todas las instancias
de la Secretaría de Educación del Estado, así como del conjunto de escuelas
municipales y particulares que adhiriesen a la propuesta de la SEE. Por lo tanto,
sus objetivos incluían:
– el desarrollo de un sistema de evaluación del desempeño de los alumnos de la
educación fundamental y media del Estado de San Pablo que pudiesen entre-
gar subsidios a la SEE para la toma de decisiones en relación a la política
educacional del Estado.
4 Los dos programas mencionados en el texto son: el Programa de Evaluación de la Red de

Educación del Estado y el Sistema de Revaluación de la Educación Básica (SAEB).
– el conocimiento del desempeño de los alumnos de la educación fundamental

y media en los diferentes componentes curriculares para entregar –al sistema
de educación, a los equipos técnico-pedagógicos en las Delegaciones de Edu-
cación y a las unidades escolares– informaciones que subsidiasen:
* la capacitación de los recursos humanos del magisterio;
* la orientación de la propuesta pedagógica de esos niveles de educación para
perfeccionarla;
* la articulación de los resultados de la evaluación con la planificación esco-
lar, la capacitación y la definición de metas para el proyecto de escuela,
especialmente para la corrección del flujo escolar;
– la construcción, en el ámbito del Estado, de una cultura evaluativa que valo-
rice y utilice las informaciones obtenidas por el sistema de evaluación para
mejorar la calidad de la educación ofrecida a la población.
La propuesta del sistema de evaluación involucra a diversos componentes
curriculares considerados fundamentales para el conocimiento básico. Los grados
debían ser trabajados alternadamente para, cuando fuese posible, hacer un segui-
miento longitudinal a las informaciones obtenidas:
1996: se evaluó en el mes de abril el rendimiento escolar de los alumnos
matriculados en 3º y 7º grado de la educación fundamental. Los componentes
curriculares evaluados fueron los de portugués y matemáticas en alumnos de
ambos grados (con contenidos de 2º a 6º grado) y de ciencias y geografía/
historia solamente a los alumnos de 7º (con contenidos de 6º grado);
1997: fue evaluado en abril el rendimiento escolar de alumnos de 4º y 8º
grado de la educación fundamental, en los mismos componentes curriculares
y siempre con referencia al año anterior. En noviembre serían evaluados los
alumnos que asisten a 3º de enseñanza media que:
* ofrece formación general en los componentes de portugués, matemática,
historia, geografía y ciencias (biología, física y química);
* ofrece formación técnica específica en los componentes de portugués y
matemática;
1998: evaluación en abril del rendimiento escolar de alumnos de 5º grado de
la educación fundamental y de 1º de educación media, en los mismos compo-
nentes curriculares y teniendo siempre como referencia el año anterior.
Los ítemes que componen las diversas pruebas elaboradas por profesores
debidamente capacitados son pretesteados en una pequeña muestra de escuelas.
Los resultados son analizados y, basados en ellos, se organiza la prueba final.
Paralelamente, para verificar si hubo o no logros de aprendizaje en el siguiente
año lectivo, la SEE está aplicando los procedimientos necesarios para que se
pueda, vía Teoría de la Respuesta al Item, proceder a las comparaciones relativas
a los resultados alcanzados año a año.
Finalmente, cabe mencionar que, más allá de las pruebas de rendimiento

escolar, los alumnos responden a un cuestionario que busca conocer sus hábitos
de estudio, actividades recreativas y participación de la familia en las actividades
de la escuela. Hay, aún, otro instrumento del mismo tipo, orientado al equipo
docente en el que se abordan aspectos referidos al funcionamiento de la escuela,
planificación, evaluación y capacitación docente. A través de él es posible iden-
tificar y verificar el impacto diferenciado sobre el rendimiento escolar de factores
relacionados tanto con los alumnos como con la organización interna del colegio.
Los resultados son analizados en tres niveles diferentes:
– en las unidades escolares: las escuelas están capacitadas para hacer la
tabulación y el tratamiento estadístico de sus propios resultados, así como
para elaborar los informes sobre el desempeño de los alumnos y el cuestiona-
rio de la escuela que busca subsidiar la planificación escolar, la capacitación
de los educadores y la definición de metas para la gestión de la educación,
especialmente en lo que se refiere a corrección del flujo escolar;
– en las Delegaciones de Educación: cada Delegación organiza su informe
mediante los equipos de supervisión y del taller pedagógico, englobando los
resultados presentados por las escuelas de su región, por disciplinas y grados,
usándolos como referentes en la elaboración de sus propio plan de trabajo;
– en el nivel central: la SEE, con apoyo de asesoría externa, consolida el
informe final de la evaluación de desempeño de los alumnos de educación
fundamental y media que subsidiará la toma de decisiones en el área educa-
cional del Estado de San Pablo.
Los resultados de la primera evaluación hicieron evidente que muchas escue-
las de la Red del Estado están presentando rendimientos escolares semejantes a
los obtenidos en las escuelas particulares tradicionales que aceptaron participar
de la evaluación. El Anexo IV presenta los resultados del Sistema de Evaluación
del Rendimiento Escolar del Estado de San Pablo –SARESP– en 1996, discrimi-
nados por grado y asignatura y oponiéndolos a los alcanzados en la red particular.
Un sistema de evaluación escolar, por su parte, difícilmente alcanza sus
propósitos si no se encuentra vinculado a otras medidas centrales para la gestión
de la escuela y para la calidad de la educación. Así, un importante recurso
disponible en la Red de Educación del Estado son los talleres pedagógicos, ac-
tualmente revividos y fortalecidos. Como centros de capacitación descentraliza-
da, ellos entregan principalmente apoyo técnico a los equipos docentes de acuer-
do con los problemas específicos presentados por las escuelas y en consonancia
con sus características. Paralelamente, buscando entregar capacitación permanen-
te al profesorado, se firmaron convenios con las principales universidades del
Estado de San Pablo y reconocidos centros de formación, de manera tal que los
delegados de educación –en acuerdo con el equipo de supervisión escolar y los
directores de escuela– puedan solicitar que se les imparta cursos más adecuados
a las necesidades de su región. Se pasó, así, de un modelo centralizador, en el que

la SEE decidía acerca de la modalidad de capacitación a ser ofrecida a los profe-
sionales que actúan en la Red, a otro, en que cabe a los organismos locales
analizar su práctica y decidir la naturaleza de la formación que necesitan o desean
recibir. De la oferta centralizada a la oferta descentralizada, se anduvo un paso
más en dirección a la autonomía de la escuela.
VALORIZACIÓN DEL MAGISTERIO
Por ultimo, pero no menos importante, la actual gestión de la SEE ha buscado

valorizar al magisterio. Tres condiciones han sido señaladas como fundamentales
para destacar el relieve y el papel central de los profesionales de la educación en
la sociedad moderna: formación permanente para dar continuidad y perfeccionar
la inicial; plan de carrera atractivo, para aumentar el interés por el magisterio;
sueldos compatibles con la importancia de la función social que los educadores
ejercen. Como el primero ya fue abordado, cabe ahora discutir los dos últimos
aspectos.
Plan de carrera: el actual Plan de Carrera del Magisterio presenta una estruc-
tura que imposibilita aumentos salariales significativos a los docentes y sus crite-
rios de ascenso no valorizan el desempeño profesional. Así, en marzo de 1995 y
con el objetivo de elaborar un plan de carrera más adecuado, el gobierno inició su
discusión con las entidades representativas del magisterio. Los cambios propues-
tos fueron surgiendo lentamente, no como medidas aisladas o casuísticas, sino a
través de un proceso en el que las entidades de clase y sectores del magisterio
fueron escuchados y sus sugerencias, cuidadosamente ponderadas. Paso a paso,
se buscó diseñar una carrera que garantizase el desarrollo profesional del educa-
dor y posibilitase el aumento real de su salario base. A partir de esas reuniones y
de negociaciones con el área económica, la SEE elaboró una nueva propuesta que
fue presentada a las entidades de clase para su amplia discusión en las escuelas.
Esta nueva propuesta busca estimular el desarrollo profesional del educador,
posibilitar el aumento real de su sueldo base y transformar la carrera docente en
una más atrayente y competitiva.
Mejoramiento salarial: la implantación tanto de la Enmienda Constitucional
14 como del Fondo Nacional de Valorización del Magisterio es esencial para la
consolidación de una nueva carrera para profesores y funcionarios. Parte sustan-
cial de los recursos provenientes del fondo, sumados a los que entrega el propio
Estado, permitirán al gobierno implantar las carreras del magisterio y del Cuadro
de Apoyo Escolar (QAE) que da importante soporte al trabajo docente. En lo que
se refiere al magisterio propiamente tal, el profesor de 1º a 4º grado que está
comenzando la carrera y no posee título universitario pasará a ganar 5,4 sueldos
mínimos5 por una jornada de trabajo de 25 horas/aula y 5 horas para actividades

dentro y fuera de la escuela, 2 y 3 horas, respectivamente. El profesor que se está
iniciando en la carrera, pero que tiene título universitario y ningún otro adicional,
recibirá 6,7 salarios mínimos por 30 horas de trabajo semanal (25 horas/aula, 2 en
actividades en la escuela y 3 en el lugar que él escoja). Si desea completar las 40
horas de trabajo semanal, el profesor recibirá un aumento proporcional (un tercio
más) aproximándose su sueldo a los 9 salarios mínimos. Con eso los funcionarios
de la SEE tendrán una remuneración más digna y adecuada a la importancia de su
papel social.
La SEE, con el conjunto articulado de medidas discutidas en este trabajo,
pretende construir una “escuela exitosa” por la afirmación de su responsabilidad
en hacer que sus alumnos realmente aprendan. Para eso está involucrando a toda
la sociedad en un proceso donde el magisterio es el principal protagonista en la
medida en que es él quien garantiza el éxito de toda política educacional. Pero los
profesionales de la educación, para alcanzar este fin, necesitan aliarse a otros
actores también interesados en transformar las escuelas en lugares de permanen-
cia, progreso y aprendizaje de los alumnos: los padres y madres, empresarios,
instituciones religiosas, organizaciones y movimientos populares, universidades,
medios de comunicación. La participación de esos agentes, su seguimiento y la
cobranza de los compromisos asumidos con la educación paulista son vistos, en
la actual gestión, como algo esencial. Los mecanismos de participación y control,
por medio de los cuales puede la sociedad civil exigir su derecho a la escuela
pública de calidad, ya se encuentran implantados. Cabe a la población ocupar
esos espacios y usarlos, efectivamente, con la seguridad de que es en la escuela
concreta de hoy donde se construye el futuro de mañana.
5 El salario mínimo actual (06/11/97) equivale a R$ 120,00, es decir, US$ 132,78.

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Anexo I
Alteración del perfil de la Red de Educación del Estado con la
Reorganización de la Red Física
Tabla 2
PROGRAMA DE REORGANIZACION DE LAS ESCUELAS
DE LA RED PUBLICA DEL ESTADO: ESCUELAS Y CLASES
POR NUMERO DE TURNOS, 1995 Y 1996
Número de Situación en 1995 Situación en 1996 Diferencia en %

turnos Escuelas Clases Escuelas Clases Escuelas Clases
5 214 8.429 150 6.682 –30 –21

4 825 30.569 388 15.316 –53 –50
3 diurnos 254 3.732 124 2.720 –51 –27
2 diurnos
más nocturno 4.344 133.594 3.385 115.377 –22 –14
2 999 8.935 2.360 36.577 +136 +309
1 147 964 299 1.535 +103 +59
Fuente: SEE/ATPCE/CIE, 1996.
Anexo II
Educación fundamental
Tabla 3
TASA DE APROBACION, REPROBACION Y EVASION
Y REPITENCIA DE LOS ALUMNOS DE EDUCACION
FUNDAMENTAL (1986-1996)
Logros Año Aprobación Reprobación Evasión

▼
86 69,4 18,5 12,1

+3,5% 87 69,8 18,7 11,5
(86/90) 88 71,6 16,6 11,8
89 71,0 15,8 13,2
90 72,9 16,2 10,9
▼
+4,1% 91 75,8 13,8 10,4

(90/94) 92 76,2 13,7 10,1
93 78,1 11,9 10,0
94 77,0 14,1 8,9
▼
+6,6% 95 79,2 11,7 9,1

(94/96) 96 83,6 8,0 7,6
Tabla 4
TASAS DE APROBACION, REPROBACION Y EVASION DE LOS
ALUMNOS DE EDUCACION MEDIA (1986-1996)
Logros Año Aprobación Reprobación Evasión
86 61,0 12,5 26,5

▼
+4,3% 87 63,2 12,2 25,5

(86/90) 88 64,9 10,8 24,3
89 63,6 9,6 26,8
90 65,3 12,0 22,7
▼
+5,0% 91 67,6 9,7 22,7

(90/94) 92 69,8 9,2 21,0
93 72,7 6,8 20,5
94 70,3 10,8 18,9
▼
+3,5% 95 70,6 8,2 21,2

(94/96) 96 73,8 8,4 17,8
Anexo III
Tabla 5
AHORRO PARA EL ESTADO POR EFECTO
CONJUNTO DE LA REORGANIZACION DE LA ESCUELA
Y DEL PROYECTO “ESCUELA EN VACACIONES”
Acción Nº de alumnos Gasto anual

promovidos estimado
Proyecto “Escuela en Vacaciones” 121.000 R$ 72,6 millones

Reorg. de la Red Física 103.000 R$ 61,8 millones
TOTAL 224.000 R$ 134,4 millones

Anexo IV
Resultados del sistema de evaluación del rendimiento escolar
del Estado de San Pablo –SARESP– en 1996,
discriminado por grado y asignatura
Tabla 6
3er GRADO DE EDUCACION FUNDAMENTAL 1996
Asignatura Red particular Red del Estado

N=19 escuelas 19 mejores 50 mejores 100 mejores 200 mejores
Portugués 90,04 91,41 90,07 88,42 86,38

Redacción 76,54 83,11 77,87 75,11 72,76
Matemática 88,84 87,29 85,43 84,13 81,85
Media 85,14 87,27 84,46 82,55 80,33
Fuente: SARESP, 1996 (informe técnico).
Tabla 7
7º GRADO DE EDUCACION FUNDAMENTAL 1996
Asignatura Red particular Red del Estado

N=23 escuelas 23 mejores 50 mejores 100 mejores 200 mejores
Portugués 76,68 71,88 67,71 65,21 62,75

Redacción 60,56 66,08 62,35 64,77 64,74
Matemática 50,96 57,84 52,68 45,68 40,46
Ciencias 60,46 65,96 61,34 57,25 53,40
Historia 50,13 61,93 57,67 53,04 48,90
Geografía 61,05 71,27 64,03 58,52 53,00
Media 59,97 65,83 60,96 57,41 53,88
Fuente: SARESP, 1996 (informe técnico).

Evolución de la gestión educativa en Colombia: antes

y después de la reforma
Piedad Caballero*
La evolución de la gestión pública en educación, desde una perspectiva legal, se

inicia con la reforma política en 1986, a través de la cual se promueve la descen-
tralización política y fiscal. Este proceso se consolida en 1993 con la ley sobre
distribución de competencias y recursos, a partir de la cual las entidades territo-
riales asumen de manera autónoma el manejo de los recursos asignados a salud y
educación y definen su estructura y organización de acuerdo con la norma. En
términos específicos, se promulgó la Ley 115 de 1994, Ley General de Educa-
ción. Sin embargo, los antecedentes de esta reforma se remontan a la década del
70, época en la cual se establecieron cambios en la educación al definirse las
responsabilidades frente a la dirección, organización, financiación y prestación
del servicio, como consecuencia de la reforma constitucional de 1968.
En 1968, bajo los principios de centralización política y descentralización
administrativa característicos de la Constitución de 1886, se llevó a cabo un
proceso de desconcentración funcional, donde el nivel central mantuvo el poder
de decisión y delegó algunas funciones administrativas, fortaleciéndose a través
* Directora Area de Educación Instituto SER de Investigación. Codirectora Programa Promoción

de las Reformas Educativas en América Latina –PREAL– en Colombia.
de unos nuevos entes denominados “descentralizados”. No obstante la descentra-

lización política, fiscal, administrativa y pedagógica vigente en la actualidad, el
poder del nivel central frente al manejo de las decisiones para los asuntos regio-
nales aún persiste.
La descentralización tiene pleno reconocimiento en la Constitución Nacional
de 19911 al considerarse ésta como pilar fundamental en la construcción del
nuevo Estado colombiano. Esta condición está expresa no sólo en su artículo 1º,
sino también en los títulos referentes a participación democrática, rama legislati-
va, leyes, elecciones, organización territorial, régimen económico y de hacienda
pública, así como en los apartes sobre planes de desarrollo, presupuesto, distribu-
ción de recursos y competencias, finalidad social del Estado y servicios públicos.
La descentralización surge como estrategia para modernizar el Estado, preci-
sar las competencias, distribuir los recursos de los diferentes niveles administra-
tivos, definir las relaciones que deben establecerse entre éstos para mejorar los
niveles de coordinación, sin afectar su autonomía ni limitar su desarrollo, y para
hacer más eficiente la administración mejorando los procesos de gestión a todo
nivel.
La descentralización abre espacios de participación de la comunidad en la
toma de decisiones alrededor de los aspectos que son de su competencia. Esto
significa establecer reglas de juego muy claras que persigan un bien común, las
cuales no pueden ser creadas externamente o con desconocimiento de los intereses
de las instituciones o de las comunidades. La idea es modificar estructuras y
conductas caracterizadas por la rigidez, la imposición, la arbitrariedad, a fin de
hacer florecer la cooperación, el respeto mutuo, el reconocimiento del otro, para
construir una ética civil que reconozca en la solidaridad y la reciprocidad el apoyo
y contribución a la autodeterminación de los individuos y de las comunidades.
De ahí la preocupación por realizar esfuerzos mancomunados para avanzar
en el desarrollo de este propósito descentralizador y evitar que fuerzas y tenden-
cias contrarias, existentes y persistentes, lo entorpezcan.
MIRADA EVOLUTIVA DE LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

HACIA LA DESCENTRALIZACIÓN
A continuación se ilustran aspectos relacionados con delegación, desconcentración

y descentralización, los cuales configuran el tejido normativo en el que no es
1 Define al país como “Estado social de derecho, organizado en forma de República Unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
fácil leer claramente los órdenes de responsabilidad y jerarquía de los distintos

estamentos intervinientes.
La presentación del mapa normativo que ilustra las idas y venidas en la
delegación de responsabilidades y funciones entre el nivel central a las entidades
territoriales a nivel del departamento y del municipio hasta llegar a la institución
escolar, se realiza en orden cronológico señalado en el antes y él después de la
reforma y haciendo énfasis en el período de transición comprendido entre 1986 y
1993.
Antes de la reforma
A partir de la reforma constitucional de 1968, mediante Decreto 3157 del mismo

año, se reestructuró el Ministerio de Educación Nacional para hacer realidad la
centralización política y la descentralización administrativa. Se crearon entonces
los Fondos Educativos Regionales (FER) para atender con recursos de la nación,
en los departamentos y los municipios, el funcionamiento de los planteles educa-
tivos oficiales. Igualmente, a través de esta norma se crearon las Juntas de Esca-
lafón Departamental, buscando una mayor eficiencia administrativa en relación
con la clasificación de los docentes.
La descentralización administrativa dispuesta por la Ley 28 de 1974 y la
nacionalización de los colegios ordenada por la Ley 43 de 1975, conformaron la
estructura de una política y plantearon la necesidad de un modelo de administra-
ción oficial. Esto significó asumir problemas de manejo hacia el futuro, dadas las
diversas formas de denominación de los docentes y de normas de vinculación,
pues con la nueva norma se tenía que diferenciar entre docentes “nacionaliza-
dos”, quienes –a partir del 1º de enero de 1976 y de conformidad con esa ley, a
pesar de haber sido nombrados por el departamento– eran pagados con recursos
nacionales a través de los Fondos Educativos Regionales (FER). A los docentes y
administrativos que antes de la expedición de la mencionada ley de nacionaliza-
ción estaban a cargo de la nación y continuaron siendo nombrados, administrados
y pagados por ésta, sin interrupción, se les denominó “nacionales”.
La desconcentración administrativa se da con la creación de las Juntas
Seccionales de Escalafón2 y de los centros experimentales pilotos3 , como con la
2 Los planteles nacionales son creados por norma nacional, financiados y sostenidos por la
nación y administrados los recursos humanos, físicos y financieros por el MEN. Los costos de
los nacionalizados (los creados por disposición departamental o de intendencias, sostenidos y
organizados inicialmente por estas entidades pero que en virtud de la Ley 43 de 1975 y el
Decreto 102 de 1976 fueron “nacionalizados”) fueron asumidos por la nación a través de los
fondos educativos regionales y la administración a cargo de las entidades que los crearon.
3 Son aquellos que tienen por objeto incrementar los cupos en los planteles mediante la creación
de cursos o grupos nuevos hasta cuatro años de educación básica secundaria que laboran con
tarifas oficiales en horas distintas de las jornadas ordinarias o paralelamente a ellas.
instrumentación que se les dará a los Fondos Educativos Regionales4, conservan-

do el MEN sobre todos estos entes un control jerárquico, pues tiene facultades
para nombrar y remover al personal.
La gestión y administración de la educación recaía en las Juntas Administra-
doras de los FER, cuyas funciones eran reguladas por Decreto 102 de 1976. Entre
éstas figuran las siguientes:
– elaborar el presupuesto de rentas y gastos del FER de conformidad con los
planes y programas aprobados por el MEN y presentarlos al Ministerio para
su aprobación durante el mes de enero del respectivo año fiscal nacional;
– elaborar los acuerdos mensuales de gastos y controlar su ejecución;
– proponer anualmente al gobierno nacional, por conducto del MEN, la crea-
ción de los nuevos cargos docentes y administrativos que se requieran para el
funcionamiento normal de los planteles educativos nacionales de la respecti-
va entidad territorial cuya administración haya asumido el FER;
– proponer al gobierno departamental la creación de los cargos docentes y
administrativos de los planteles educativos cuyos gastos pague el FER
El manejo de los docentes, según el Decreto 2277 de 1979, estaba a cargo de
las oficinas seccionales de escalafón, que efectuaban la tramitación, custodia y
actualización de los documentos relativos al escalafón de los docentes. Estas
oficinas operaban bajo la orientación de las Juntas Seccionales de Escalafón,
conformadas por el gobernador o su delegado; un delegado del Ministro de Edu-
cación Nacional; un supervisor de educación en ejercicio, nombrado por el go-
bernador; dos representantes del magisterio, normalista el uno y licenciado el
otro, designados por los docentes; un representante de las asociaciones de esta-
blecimientos educativos no oficiales con personería jurídica y un representante de
las asociaciones de padres de familia con personería jurídica, designado por el
gobernador.
4 Los Fondos Educativos Regionales (FER) son entes de administración financiera y mecanismos
de pago del sistema educativo a nivel regional (art. 71, Dec. 525, marzo 6/90). Los fondos
educativos regionales tendrán su propio presupuesto aprobado por el MEN; los recursos econó-
micos que se les asignen y su contabilidad se manejarán separadamente de los de la entidad
territorial (art. 72, Dec. 525/90).
El Decreto 102 de enero 22 de 1976, “por el cual se descentraliza la administración de los
planteles nacionales de educación”, “considerando que la efectiva descentralización que autori-
za la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la educación primaria y secundaria que ordena la
Ley 43 de 1975 (decreto que nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente
venían prestando los departamentos y municipios), son un todo armónico de la política educa-
tiva”, dispuso que los planteles nacionales de educación serían administrados por los FER,
entes constituidos según Dec. 1050 de 1968, producto de la reforma de Lleras, y que sólo 8
años después entrarían a funcionar. Integraban en ese entonces las Juntas Administradoras de
los FER las siguientes personas: gobernador; secretario de Educación, secretario de Hacienda;
gerente regional ICCE?; director regional ICETEX; un representante del magisterio; un repre-
sentante del Ministerio de Hacienda. (Donde no exista alguno de éstos, puede ser reemplazado
por otro en la forma que se convenga en los respectivos contratos con las gobernaciones. Ver
Dec. 102/76.)
Entre las funciones de las juntas seccionales está el estudiar, tramitar, resol-
ver las solicitudes de inscripción, ascensos y reinscripción en el escalafón; trami-
tar y fallar los procesos disciplinarios adelantados al personal docente por las
causales de mala conducta; conceptuar acerca de las sanciones de suspensión por
15 y 30 días que imponga el alcalde al educador por “infracción a los deberes y
prohibiciones”.
Período de transición
La Ley 12 de 1986 establece los mecanismos para el fortalecimiento de los fiscos

locales a través de las transferencias provenientes de la participación del impues-
to a las ventas, aumentando del 30 al 50% el monto de la totalidad del IVA a
distribuir entre las entidades territoriales. Esta ley estipulaba que el 74% de las
transferencias deberían destinarse a programas de inversión, los cuales a su vez
deberían realizarse en las zonas rurales (hasta un 50%), dada la mayoritaria
concentración de población en dichas áreas.
El eje de la reforma de ese año estaba en lo político, a pesar de tocar varios
aspectos como la descentralización administrativa, la transferencia de recursos, el
fortalecimiento fiscal, la asignación de competencia y funciones, y señalamientos
para la participación ciudadana. Este hecho puede considerarse como producto de
una convergencia de proyectos sustentados por fuerzas políticas diversas, que en
función de sus propias lecturas de la realidad coincidieron en la necesidad de
abrir ciertos espacios de intervención ciudadana como única salida a la crisis
social e institucional por la que atravesaba el país.
Los aspectos básicos de esta reforma están representados en la elección po-
pular de alcaldes, acompañada de instrumentos para controlar socialmente la
gestión, como el referéndum y la revocatoria del mandato. Este mandato modifi-
ca la relación entre los gobiernos local y nacional y busca la eficiencia y eficacia
en las acciones de las administraciones locales. En la medida en que se da respuesta
oportuna a las necesidades locales y a la solución de los conflictos, se promueven
programas de bienestar colectivo. La autonomía política significa poder para
fortalecer la administración local y el municipio, antes afectado sensiblemente en
su sentido y misión por depender sus representantes legales de un mandato del
gobierno nacional y no del de sus ciudadanos. Se democratizó el régimen local
mediante la creación de canales institucionales de participación ciudadana que
estimularon el surgimiento de nuevas fuerzas sociales y políticas que facilitan la
interacción entre la administración y los ciudadanos. La reforma produjo una
nueva fenomenología política local al posibilitar que nuevas fuerzas compitieran
y se constituyeran en actores por encima del dominio de los partidos tradicionales.
Como otro mecanismo de participación ciudadana se crearon las Juntas Ad-
ministradoras Locales (JAL) conformadas por miembros de la comunidad como
voceros ante la administración para concertar y negociar propuestas orientadas al

desarrollo local. Esta reforma ha permitido recuperar los municipios para la polí-
tica, lo que los ha convertido en escenario posible de confrontación de proyectos
de expresión de demandas ciudadanas y de discusión de alternativas de solución
a los problemas locales.
En 1987 el gobierno expidió el Decreto-ley 077 “El estatuto de descentraliza-
ción en beneficio de los municipios”, a partir del cual la construcción, dotación y
mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, de educación
física y recreación que adelanten entidades descentralizadas del orden nacional
estarán, en lo sucesivo, a cargo de los municipios. Esta medida llevó al cierre del
Instituto Colombiano de Construcciones Escolares y a la propuesta de creación
–al interior del MEN– de la Dirección General de Construcciones Escolares, con
funciones de coordinación con las entidades territoriales para la elaboración de
planes de construcción y dotación escolar; de control sobre normas mínimas para
el adecuado diseño de las construcciones y las dotaciones escolares; de asistencia
técnica y de registro de inventario de bienes y dotaciones por región. Sin embar-
go de la norma en la cual se dispuso su creación –Ley 24 de 1988–, nunca se
implementó.
La Ley 24 de 1988, por la cual se reestructura el Ministerio de Educación
Nacional, introduce algunos mecanismos de desconcentración administrativa. Asig-
na a los gobernadores las funciones de:
– concesión de licencias para iniciación de labores, aprobación de estudios,
cancelación, suspensión y revocatoria de las mismas, de establecimientos de
educación preescolar, básica y media vocacional y no formal, hasta entonces
antes en cabeza del MEN;
– las funciones de inspección y vigilancia de la educación de las instituciones
educativas y de utilidad común y de los establecimientos educativos públicos
y privados;
– facultades para el otorgamiento y cancelación de personerías jurídicas a fun-
daciones y asociaciones sin ánimo de lucro, cuyos objetivos sean la presta-
ción de servicios educativos, científicos, tecnológicos, culturales, de recrea-
ción o deportes.
– las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y en general adminis-
trar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos
nacionales y nacionalizados,5 plazas oficiales de colegios cooperativos, pri-
vados, jornadas adicionales, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas
de personal que apruebe el gobierno nacional y de acuerdo a las disponibili-
dades presupuestales.
5 Véase nota 2.
De acuerdo con esta ley, los fondos educativos regionales administrados por
el jefe de la respectiva entidad territorial serán supervisados por un delegado del
MEN. Los FER manejarán separadamente los recursos que la nación y la entidad
territorial respectiva destinen a la educación y los recursos que la Ley 12 de 1986
establece que le deben ser girados (art.60).
La Ley 29 de 1989, modificó la ley anterior asignando a los alcaldes las
funciones señaladas anteriormente a los gobernadores. Sin embargo, conservó
igualmente y para casos excepcionales en el ámbito de los gobernadores la fun-
ción de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal admi-
nistrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educación fundamental,
teniendo en cuenta la carrera administrativa.
Con la vigencia de la Ley 29 de 1989, unos y otros, “nacionales” y “naciona-
lizados”, quedaron en lo sucesivo nominados y administrados por los alcaldes,
pero la nación se obliga al pago de salarios y prestaciones sociales del personal
docente y administrativo a su cargo. De acuerdo con estas obligaciones, el papel
de los alcaldes frente al manejo de la educación en las diferentes localidades del
país ha adquirido una destacada importancia puesto que en adelante la casi tota-
lidad de los asuntos educativos son de su responsabilidad; no sólo lo relacionado
a la administración de los recursos humanos, sino también a la construcción,
conservación y dotación de los planteles asignada ya en 1987. Esta misma situa-
ción, en opinión de algunos analistas, determina que la actividad de estos funcio-
narios en el manejo y control del sector educativo se torne más compleja y
delicada, si se tiene en cuenta que el alcalde tendrá que nombrar y administrar
simultáneamente los recursos humanos y físicos del orden nacional, nacionaliza-
do y municipal, cada uno con normas y regímenes diferentes.
El personal cuya administración se descentraliza con la Ley 29 del 89 es el
siguiente:
– docentes que laboran en los establecimientos educativos nacionales y nacio-
nalizados y en las plazas oficiales de colegios cooperativos, de colegios
privados y jornadas adicionales;
– directivos docentes de los establecimientos educativos oficiales: director de
escuela; coordinador académico; coordinador de disciplina; vicerrector aca-
démico (INEM); jefe de unidad docente o bienestar estudiantil (INEM); rec-
tor; director de núcleo de desarrollo educativo; personal administrativo de
establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.
El ejercicio de las funciones que la ley 29 de 1989 les asigna a los alcaldes
supone el desarrollo de un proceso administrativo dinámico que compromete a
una serie de entidades del sector educativo en diferentes instancias del nivel
regional, con profundas influencias en el nivel local, determinando de esta mane-
ra unas líneas de coordinación que deben ser muy bien definidas a partir de la
identificación del papel que cada una de ellas cumple dentro del sistema.
La administración descentralizada precisa, para la eficaz y racional presta-
ción del servicio educativo, de la permanente relación entre los componentes del
sistema, particularmente de los niveles departamental y local, hacia donde se
orientan los mayores esfuerzos institucionales con miras al fortalecimiento de la
gestión que demanda el sistema educativo dentro del contexto de las políticas que
procuran entregar más autonomía a las entidades territoriales para la ejecución de
los planes y programas educativos.
Esta coordinación compromete prioritariamente a las siguientes entidades:
Secretarías de Educación; fondos educativos regionales; Juntas Administradoras
de los FER; Juntas Administradoras de Escalafón; Juntas Seccionales de Escala-
fón y centros experimentales piloto.
En cuanto a los Secretarios de Educación, algunas de sus funciones se refie-
ren a los siguientes aspectos:
– planeación regional del sector educativo;
– difusión e interpretación de la normatividad reguladora del sistema edu-
cativo;
– promoción de experiencias educativas;
– apoyo a los programas auspiciados desde el nivel nacional;
– dirección e impulso de programas de educación de adultos y educación
especial;
– promoción de actividades culturales, deportivas, recreativas y científicas;
– participación en la gestión que demande la entrega de las funciones de la Ley
29 de 1989;
– realización de los actos propios de las funciones que les asignen las normas
en cuanto a aprobación de planteles, trámites de personerías jurídicas, vincu-
lación de profesores por hora cátedra, participación en las juntas del sector
educativo y participación en la dirección, ejecución y control de los procesos
curriculares.
Según esta misma ley, las Juntas Administradoras de los FER estarán inte-
gradas por el gobernador o su delegado, que obrará como ejecutor de las decisio-
nes de la junta, mientras como “ordenadores” del gasto actúan el gobernador, el
secretario de Educación del departamento, un delegado del Ministro de Educa-
ción, un delegado del Ministro de Hacienda, el jefe de la oficina seccional de
escalafón, un representante de los educadores del personal docente oficial (desig-
nado por el organismo gremial que agrupe mayor número de afiliados), un alcal-
de municipal elegido por éstos para un período de un año. El delegado permanen-
te del Ministerio de Educación Nacional ante el FER ejerce las funciones de
secretario de la junta, con derecho a voz pero no a voto.
Por último, es importante destacar el papel que cumplen los centros experi-
mentales piloto en los concursos y la capacitación de los docentes. Aunque el
nivel municipal tiene la facultad de definir aspectos relacionados con los docen-
tes, tales como traslados, permutas, nombramientos, promoción de cargos, etc., el
control sobre las plantas de personal sigue a cargo del MEN.
Igualmente se faculta al alcalde para nombrar los directores de núcleo de
desarrollo educativo. Sin embargo, estos directores siguen dependiendo técnica y
funcionalmente de los departamentos.
En la reglamentación de la ley se determinó un plazo de seis meses para que
municipios con menos de cien mil habitantes entregaran las funciones asignadas
en la ley, pero 24 días después de expedida esta norma, salió otro decreto (1915
de 1989) que modificó esta decisión, estatuyendo que las funciones asignadas en
la ley sólo podrían ejercerse a partir de la fecha en que el MEN entregue la planta
de cargos docentes y administrativos a los municipios y mientras los municipios
no tengan la capacidad financiera y/o administrativa, las funciones asignadas a
los alcaldes serán asumidas temporalmente por los gobernadores.
Paralelamente con este proceso de entrega de funciones se lleva a cabo la
implementación del sistema de nuclearización para la administración de la educa-
ción que se generalizó en todos los niveles y localidades. En efecto, dispone este
decreto que en cada municipio del territorio colombiano se continuará organizan-
do y poniendo en funcionamiento uno o más núcleos de desarrollo educativo,
unidad a través de la cual se administra la educación a nivel local, teniendo en
cuenta para la asignación de responsabilidades la extensión territorial, la densidad
poblacional, la complejidad del servicio educativo y el desarrollo de los medios
de comunicación, de manera que todos los institutos docentes públicos del orden
nacional –nacionalizado, municipal de educación formal de los niveles de educa-
ción preescolar, básica (primaria y secundaria) y media vocacional, así como los
que imparten educación no formal, especial y de adultos– queden incorporados
administrativa, técnica y pedagógicamente al núcleo de desarrollo educativo den-
tro del cual se hallen ubicados geográficamente.
En cuanto a los institutos docentes privados así como los programas cultura-
les, deportivos y recreativos oficiales y no oficiales, coordinarán con el núcleo de
desarrollo educativo la prestación de los servicios y recibirán orientación, aseso-
ría y control del mismo, para el cumplimiento de las disposiciones oficiales en
materia educativa”. Lo mismo se hace extensivo para la educación contratada6 y
la educación indígena.
6 Es aquella de carácter oficial de orden nacional que prestan las comunidades religiosas en los
territorios de misiones, en razón de los convenios que el MEN suscribe con el episcopado
colombiano.
El número de núcleos de desarrollo educativo, así como la apertura, fusión o

división de los mismos en un municipio, requieren del estudio técnico de la
Secretaría de Educación departamental respectiva y de la asesoría de la División
de Diseño y asesoría de mecanismos de administración regional del MEN.
Cada núcleo de desarrollo educativo estará dirigido por un director seleccio-
nado mediante concurso entre docentes y directivos en servicio, de acuerdo con
la reglamentación y metodología de la nuclearización educativa. Con el fin de
garantizar que el núcleo de desarrollo educativo se consolide como unidad
institucional educativo-cultural, contará con un gobierno educativo representativo
de la comunidad. El gobierno educativo del núcleo estará formado por el respec-
tivo director del núcleo y por el consejo directivo constituido por un representan-
te elegido de entre los delegados de cada una de las asociaciones de padres de
familia del núcleo; de las organizaciones juveniles e infantiles; de los docentes y
directivos docentes; de las asociaciones y grupos organizados; de las autoridades
existentes en el núcleo y demás organizaciones que se estime necesario.
El director del núcleo de desarrollo educativo cumplirá, entre otras funcio-
nes, las siguientes: realizar anualmente el diagnóstico integral del núcleo, mante-
nerlo actualizado y con base en éste, elaborar los planes, programas y proyectos
de desarrollo educativo-cultural del núcleo para integrarlos al plan de desarrollo
del municipio; promover la coordinación e integración de los servicios educati-
vos con otras instituciones; elaborar el proyecto de presupuesto e inversión del
núcleo; asesorar y controlar el proceso de recolección estadística del núcleo;
identificar las necesidades en los institutos docentes públicos y privados con
respecto a licencia para iniciación de labores, aprobación de estudios, cancela-
ción, suspensión y revocatoria de las mismas y presentar a la autoridad compe-
tente la programación sobre recursos humanos, materiales y financieros para
solucionar tales necesidades; gestionar la provisión oportuna de recursos, bienes,
suministros y la construcción, ampliación y mantenimiento de plantas físicas ante
las autoridades competentes.
Entre los objetivos de la nuclearización educativa se definieron los siguien-
tes: ejecutar las políticas, planes y programas educativos nacionales, regionales y
locales; organizar los servicios educativos en los niveles local, regional y nacio-
nal de acuerdo con las directrices dadas por el MEN; solucionar cualitativa y
cuantitativamente las necesidades educativas de las comunidades locales; racio-
nalizar los procesos y recursos educativos y adecuar el servicio educativo a las
necesidades de la comunidad; promover la participación de las comunidades en la
gestión educativo-cultural y la integración del servicio educativo al desarrollo de
la comunidad; promover la integración de todos los organismos educativos y la
coordinación de otras instituciones y servicios
Entre las dificultades para la aceptación de la Ley 29 de 1989 sobre la
municipalización de la educación está la falta de claridad en cuanto a la disponi-
bilidad de los recursos financieros y económicos para asumirla, lo cual llevó a

creer que la descentralización había sido promovida para traspasar los problemas
del nivel central al local y no para el manejo eficaz, efectivo y eficiente de la
educación. Además, problemas en el nombramiento de los docentes por parte
tanto de alcaldes como de gobernadores y la confrontación con el gobierno para
los pagos oportunos llevaron a que esta medida no tuviera la aceptación por parte
de los docentes.
Todo este proceso de delegación, desconcentración y descentralización hasta
aquí visualizado, se plantea dentro del marco general de una descentralización
política (elección popular de alcaldes, Ley 11 de 1986) fiscal y administrativa
(Leyes 12 y 14 del 86), tímidas y llenas de tropiezos y dificultades.
La Constitución de 1991 concreta y cohesiona el alcance del proceso norma-
tivo, de manera expresa e inequívoca, al establecer en su artículo 356 que no se
podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos
fiscales para atenderlas. Esta norma plantea que la descentralización responde a
una política global, armoniosa y coherente con los principios que la determinan:
modernización, racionalización, eficiencia y eficacia de la gestión estatal. Se
establecen entonces, por vía constitucional, sanciones tanto para las autoridades
municipales como departamentales que habiendo recibido los recursos para la
administración de la educación hagan uso indebido de ellos (art. 357). Para lograr
el cumplimiento de esta disposición, las autoridades municipales y departamenta-
les deberán demostrar a los organismos de evaluación y control los resultados de
la eficiente y correcta aplicación de estos recursos.
Para la distribución de los recursos se establece tener en cuenta criterios
relacionados con: población con necesidades básicas insatisfechas, población to-
tal, eficiencia fiscal y administrativa, progreso demostrado y calidad de vida.
Anteriormente el situado era administrado directamente por la nación y su distri-
bución se hacía con la población como único criterio.
En desarrollo de la Constitución de 1991 y en ejercicio de las facultades
asignadas al Presidente para fusionar o reestructurar las entidades de la rama
ejecutiva con el fin de ponerlas en consonancia con los nuevos mandatos, se
expidió el Decreto 2127 de 1992 que reestructura el Ministerio de Educación
Nacional para fortalecer las áreas de planificación y desarrollo pedagógico, des-
centralizando totalmente las funciones de administración y ejecución tanto para
el manejo de recursos financieros como para la planta de personal.
Del control y ejecución se pasa a una función de asistencia técnica, de eva-
luación de la calidad pedagógica, de la gestión administrativa y del impacto del
sector.
De una planeación normativa se pasa a la planeación concertada. El plan de
desarrollo ha de ser un mecanismo que refleje el compromiso de cada municipio
con su departamento para darles un uso determinado a los recursos, transferidos o
propios, cada año. El Ministerio sólo hace seguimiento y evaluación de este

compromiso, asesora técnicamente y establece correctivos cuando se incumplen
los planes.
A partir de la Constitución de 1991, se establece la educación como un
derecho fundamental, como un servicio público con función social y como instru-
mento para contribuir a la creación del nuevo modelo de país, de la democracia
participativa, la justicia social y el desarrollo integral. Estos aspectos fueron
retomados plenamente en la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) a
través de la reestructuración y organización del sistema educativo; de los compo-
nentes, estrategias y mecanismos ideados para promover el cambio y ajuste a las
circunstancias actuales nacionales, regionales e internacionales.
Después de la reforma
Con la Ley 60 de 1993, la descentralización se consolida, pues en ella se definen

las competencias nacionales, distritales, departamentales y municipales para la
administración y ejecución tanto del situado fiscal como de las transferencias
(participaciones municipales) destinadas a la inversión social –especialmente para
la salud y la educación– en los sectores más débiles, sometidos en parte a políti-
cas centralistas que impidieron su desarrollo autónomo, a la inapropiada política
social y a la dependencia en términos financieros de las decisiones del Ministerio
de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación. Esta Ley 60 de 1993,
tiene como objetivo regular las competencias de los niveles estatales y las fuentes
de financiación, especialmente para educación y salud. Esta ley determina el
modelo de descentralización para el manejo de recursos financieros. En este
modelo, la gestión descentralizada tiene como fundamento la planeación, la cual
sirve como determinante para la asignación de recursos.
La descentralización a nivel pedagógico y curricular se apoya y amplía con la
Ley General de Educación, Ley 115 de 1994, a través de la cual se busca fortale-
cer el desarrollo de la autonomía escolar y la relación con el municipio y la
comunidad. Autonomía entendida como un procedimiento social y formativo que
enseña a los individuos a salir de su egocentrismo para aprender a colaborar entre
sí y a someterse a las reglas comunes y, como condición para ayudar a establecer
relaciones, que posibiliten el conocimiento e interiorización de las normas y leyes
sociales para estar en capacidad de situarse entre y ante los otros. Se constituye
así un sistema de relaciones recíprocas e interpersonales que conducen al desarro-
llo autónomo de individuos y comunidades (Caballero P. 1996:12).
La ley general de educación, Ley 115 de febrero 8 de 1994, tiene como
objetivo el establecer el marco para el desarrollo de la educación –desde la pre-
escolar hasta la educación media– y determinar los parámetros de calidad para
toda experiencia pedagógica que se desarrolla en el país. En este contexto, en el
cual se concreta la descentralización pedagógica, se establece el papel fundamen-

tal de la planeación educativa desde la misma institución.
Del anterior conjunto de normas, especialmente de la Ley 60 de 1993 y la
Ley 115 de 1994, se deduce la siguiente estructura de competencias del sector
(gráfico 1).
La nación, representada por el Ministerio de Educación Nacional y el Depar-
tamento Nacional de Planeación (DNP), formula las políticas y objetivos de
desarrollo educativo; distribuye el situado fiscal entre los departamentos; realiza
la evaluación de gestión, de impacto de los planes, programas y, en especial, de
la utilización o destinación de las cesiones y participaciones en relación con los
grados de cobertura, calidad de los servicios e información a la comunidad sobre
estos resultados. Establece normas técnicas, curriculares y pedagógicas de aplica-
ción y orientación en todo el territorio nacional; asesora y presta asistencia técni-
ca y administrativa a las entidades territoriales; ejerce la evaluación de calidad.
Administra los fondos para realizar proyectos cofinanciados con los entes territo-
riales y delega en ellos la ejecución de las campañas y programas nacionales, y el
ejercicio de la inspección, vigilancia y diseño de criterios para su desarrollo de la
educación en los departamentos, distritos y municipios.
El departamento planifica la planta docente y administrativa, según las nece-
sidades de los municipios de su jurisdicción; administra, programa y distribuye
los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos
estatales. Da asesoría y asistencia técnica administrativa y financiera a los muni-
cipios y a las instituciones de educación; evalúa en coordinación con la nación la
calidad; promueve y evalúa la capacitación y actualización de los docentes, de
acuerdo con los desarrollos curriculares y pedagógicos. Ejerce la coordinación
entre municipios y apoya a los más débiles cuando éstos presenten deficiencias,
con base en un sistema de calificación fijado por el MEN; participa en la finan-
ciación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en la inversión
para infraestructura y dotación. Dirige y administra directa y conjuntamente con
los municipios de su territorio los servicios educativos estatales en preescolar,
básica primaria, básica secundaria y media; ejerce la inspección, vigilancia, la
supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales.
El municipio administra y ejecuta los servicios educativos estatales de pre-
escolar, básica primaria, básica secundaria y media; ejerce la inspección y vigi-
lancia de los servicios educativos estatales, financia la inversión necesaria en
infraestructura y dotación y asegura su mantenimiento; participa, con recursos
propios y con las transferencias municipales sobre los ingresos corrientes de la
nación, en la financiación de los servicios educativos estatales.
En conclusión, la descentralización educativa que da bases a la reforma se
puede resumir en cuatro grandes etapas:
– Descentralización para la construcción, dotación y mantenimiento de plante-

les escolares (Decreto 077 de 1987).
– Desconcentración de funciones administrativas para el manejo de las institu-
ciones escolares (Ley 24 de 1988).
– Descentralización para el manejo del personal docente y administrativo, pro-
ceso que aún no culmina (Ley 29 de 1989).
– Descentralización regional, como aplicación de la ley de competencias y
recursos (Ley 60 de 1993).
– Descentralización administrativa, pedagógica y curricular, Ley 115 de 1994.
La Ley 115 establece disposiciones para la administración educativa en los
municipios y redefine el núcleo como la unidad operativa local de la planeación
y administración. Reafirma las Juntas Municipales de Educación y establece la
realización de foros educativos anuales en el municipio. Promueve la inversión
en educación a través del sistema de cofinanciación, de créditos blandos para la
construcción y remodelación de establecimientos educativos y promueve estímulos
para los municipios, instituciones, maestros y alumnos que a nivel de la institu-
ción escolar establece el Proyecto Educativo Institucional como obligatorio.
Normativamente podría decirse que existe un modelo de descentralización,
conformado por los elementos que aparecen en las gráficos 1, 2 y 3.
La síntesis en términos de políticas, estructura, elaboración de presupuesto,
actores involucrados, ejecución, control del presupuesto, manejo de personal,
currículo, equipamiento y evaluación, antes y después de la reforma del Estado,
se aprecia en el cuadro de la página siguiente.
La política siempre ha sido definida a nivel central. La variación consecuen-
cia de la descentralización y que contribuye a mejorar la gestión está en los
procesos de planeación que se realizaban anteriormente en el Ministerio de Edu-
cación para todas las entidades territoriales, para todos los niveles de la educa-
ción y organismos adscritos; el MEN realizaba todo el proceso, controlaba y,
aunque no ejecutaba directamente, decidía cualquier movimiento. Actualmente
cada entidad territorial determina las prioridades y con base en esas necesidades
distribuye el presupuesto, el que es revisado por el Ministerio de Educación antes
que el Ministerio de Hacienda gire los fondos directamente a las entidades terri-
toriales.
En términos de administración, contratación y manejo de personal, después
de la descentralización, los docentes pasan a ser administrados por los departa-
mentos y todo lo relacionado con ellos es de su resorte. Las plantas de personal
han pasado, de ser municipales, antes del 70, a ser nacionales luego de esta
década y en los noventa éstas son departamentales.
El currículo antes de la reforma era centralizado en sus contenidos, objetivos
de enseñanza y criterios de evaluación; después de la reforma existen lineamientos
nacionales e indicadores de logro, pero su organización es a nivel institucional.
Es tal vez, en términos de reforma, lo más descentralizado, pues se organiza en
ANTES DESPUES
Política Decisiones a nivel central Idem
Estructura Ministerio Hacienda Ministerio Hacienda

Departamento Nacional de Departamento Nacional
de Planificación Planificación
Minis. de Educación Minis. de Educación

Entidades Entidades
territoriales territoriales
Presupuesto Nivel central Nivel departamental

elabora, ejecuta y elabora, ejecuta y
controla controla el MEN
Items Funcionamiento Funcionamiento

Inversión Inversión
Planes y programas Servicio deuda
Docentes Contrata departamento, Contrata

municipio, paga nación municipio, paga dpto.
Currículo Centralizado Descentralizado
Inversiones
material
educativo Nivel central Nivel local
Evaluación Nivel central Nivel central

Nivel territorial
relación con el Proyecto Educativo Institucional; además, las instituciones esco-

lares establecen sus propios horarios, el calendario académico, los criterios de
evaluación y de promoción, en el marco de los lineamientos nacionales.
El sistema de evaluación desde cuando existe –a partir de la década de los
noventa– ha sido de carácter nacional; la diferencia entre antes y después radica
en que anteriormente sólo se tenía en cuenta el rendimiento del alumno y a partir
de la Ley 115, el sistema es integral (alumno, docentes, directivos, materiales y
textos e institución) y debe diseñarse en coordinación con las entidades territoriales.
LA REFORMA EN MARCHA
El estudio “Transformaciones en los procesos de gestión educacional en el marco

de la descentralización”7 , en el cual se analizó el proceso de descentralización,
mostró que éste ha tenido caminos diferentes y ha obedecido a necesidades e
intereses diversos. En el municipio ha contribuido a una planeación más
participativa, al involucrar a distintos actores de la administración y de la comu-
nidad. A nivel de la institución escolar se ha promovido la participación de la
comunidad en la vida escolar, se han creado espacios para la cooperación y
apoyo entre las instituciones escolares y sociales, lo cual constituye una búsqueda
de democratización de la escuela.
Existen avances importantes en la educación colombiana en el proceso de
descentralización, los que son más sentidos a nivel de las instituciones educati-
vas, pese a que, por la debilidad en los sistemas de información, no hay datos
cuantitativos para respaldar esta afirmación. Pero desde una visión cualitativa se
registran mayores logros, lo que posibilita animar el proceso y apoyar su desarrollo.
Del análisis de la información obtenida en el estudio mencionado y ampliado
con el avance de otra investigación que se adelanta en el Instituto SER de Inves-
tigación sobre “Evaluación de procesos de reforma”, se puede afirmar lo siguiente:
– Asumir la descentralización es una circunstancia que obliga a cambiar las
prácticas tradicionales en términos de dirección, organización y gestión en
las instituciones escolares; el modo como se asumen los problemas y se
toman las decisiones ha cambiado, abriendo paso a la participación de miem-
bros de la comunidad educativa.
– Hay conciencia, en general, sobre las ventajas que ofrece la descentralización
en cuanto a mayor y mejor conocimiento de la realidad local, mayor y mejor
planeación y por ende una mejor y más adecuada administración del recurso
humano y financiero.
Entre alcaldes, secretarios de educación departamental y municipal, directo-
res de núcleo, rectores de establecimientos educativos, al igual que en la
comunidad educativa representada en los docentes, alumnos y padres de
familia, hay conciencia de la necesidad de impulsar, por sí mismos, los
procesos en los que están involucrados y satisfacción de poder participar
directamente en la construcción de su inmediato futuro, dado que la asesoría
y acompañamiento esperado por parte de las instancias responsables de ello
no se ha logrado.
– El proceso de descentralización, cuando es llevado a cabo gracias al empeño
por entenderlo y asumirlo a nivel institucional y desde las comunidades, es
7 Realizado en cuatro países de la región: Argentina, Brasil, Chile y Colombia.

marcadamente diferente de si esta decisión es tomada a nivel superior, ya que

de esa manera es producto de un esfuerzo y una práctica sentida por la
comunidad interesada.
– El exceso de normatividad genera contradicciones, incoherencias y desajuste
en los procesos que se adelantan, impidiendo el avance, desarrollo y compro-
miso de la comunidad al ser presionados por las autoridades, lo que afecta a
los proyectos y procesos.
– La comunicación y coordinación entre los niveles son reconocidas como
deficientes. La información en la mayoría de los casos no fluye y es diferente
entre las distintas instancias.
– El grado de conocimiento sobre el proceso de descentralización y de las
normas que lo impulsan es satisfactorio en el ámbito de los funcionarios del
sistema y permite afirmar que existe información sobre el tema y un conoci-
miento sobre el compromiso que este debería generar a todo nivel. Sin em-
bargo, esta percepción no es igual entre otros miembros de la comunidad,
como alumnos, padres de familia y algunos docentes.
– La descentralización, más que un marco normativo, es un proceso cultural,
social, político y económico que debe desarrollarse de manera integral para
poder apreciar resultados. Esto implica establecer claros mecanismos de se-
guimiento, acompañamiento, como también de promover y motivar procesos
de orden cultural que no tienen exclusivamente que ver con las manifestacio-
nes de los diferentes grupos y comunidades, sino básicamente con cambios
de mentalidad y de actitud para superar la renuencia al cambio, la indiferen-
cia frente a la participación activa en la toma de decisiones y la responsabi-
lidad colectiva frente a la reforma.
– Es necesario aceptar las nuevas reglas de juego que modifican las relaciones
de poder, una mayor capacidad técnica y de gestión por parte de las entidades
territoriales, de la institución escolar, del nivel central, al igual que una
precisión en las normas para superar las contradicciones jurídicas.
– La Ley 115 en su implementación ha marchado más ágilmente que la Ley 60
y se notan mayores avances y movimientos a nivel de las instituciones, ya
que éstas son más ágiles y dinámicas que los municipios y departamentos.
Además porque la Ley 115 retomó prácticas ya existentes y legitimó aspectos
de la educación que ya estaban en marcha.
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL NUEVO MODELO
Las ventajas se manifiestan:

– A nivel de lo financiero por la posibilidad de disponer de mayores recursos
para el sector educativo, dados los mecanismos de cofinanciación, la posibili-
dad de realizar convenios con otras organizaciones y sectores y la obligato-

riedad de utilizar mayor porcentaje de los recursos transferidos para la
inversión.
– En lo administrativo, por el mejoramiento en la gestión, el incremento de
mecanismos de control –muchos de ellos ciudadanos–, la disminución en la
“tramitología” y la agilización en la contratación de docentes según las nece-
sidades locales. Se percibe además un acercamiento entre el Estado y la
comunidad, desarrollándose una mayor conciencia y autonomía local y capa-
cidad para decidir acertadamente sobre los problemas.
– En lo pedagógico, el desarrollo de la autonomía institucional, la democratiza-
ción de la institución, la construcción colectiva del Proyecto Educativo
Institucional –lo cual vincula e integra a la comunidad–, la elección del
gobierno escolar, del personero estudiantil y la organización de las diferentes
asociaciones.
Entre las desventajas se señalan:
– En lo fiscal y financiero: insuficiencia de recursos para atender las responsa-
bilidades; el hecho de que municipios con menos de 100.000 habitantes no
puedan gestionar el situado fiscal y la imposibilidad de utilizar recursos de
transferencia para funcionamiento.
– En lo administrativo: falta de precisión en materia de competencias entre los
entes territoriales; existencias de regímenes diferentes para la administración
de personal, el hecho de que aún persistan criterios clientelistas en los nom-
bramientos y la falta de asesoría frente a la débil capacidad de gestión en los
municipios.
– En lo pedagógico: falta de autonomía para los traslados, nombramientos y
para el manejo de recursos, la ausencia de asignación de recursos a los
fondos educativos, la falta de capacitación y asesoría para la implementación
de la ley.
LA REFORMA EN LA REALIDAD
Desde lo administrativo:
Analizando aspectos relacionados con la administración de los establecimientos,

la organización para la prestación del servicio, planeación, participación, prácti-
cas evaluativas, supervisión, capacitación y la coordinación entre los diferentes
estamentos, se ha llegado a las siguientes apreciaciones:
Administración de los establecimientos. Recae en los municipios, los cuales
manifiestan tener problemas de orden económico, jurídico, administrativo y
político.
En materia económica, insuficiencia de recursos para el nombramiento de

docentes, para el mantenimiento, dotación de los establecimientos y para capaci-
tar a la comunidad educativa sobre las implicaciones de la reforma.
En lo jurídico se destaca el desconcierto con tanta reglamentación y la caren-
cia de procesos de retroalimentación para el ajuste de algunos aspectos relaciona-
dos con el cumplimiento de tantas normas.
En lo político se destaca la falta de autonomía de las Secretarías de Educa-
ción para nombrar los docentes, circunstancia que en ocasiones conduce a un
manejo clientelista de la planta docente en relación con el nombramiento, trasla-
do y solución de problemas laborales de los maestros. Para la clase política local,
en algunos casos la educación no es una preocupación y menos una prioridad.
En lo administrativo, se adolece de falta de precisión en las responsabilidades
asignadas al alcalde, al secretario de educación municipal y al director de núcleo.
Existe deficiencia en la actualización del personal administrativo y se presentan
amenazas a los docentes por problemas de orden público, lo cual es una conse-
cuencia directa de la falta de autonomía para resolver estos problemas.
Organización para la prestación del servicio. El gráfico 2 muestra las fun-
ciones a partir de las cuales se estructura y organiza cada uno de los niveles; la
forma varía y especialmente en lo que ha sido el proceso de incorporación a la
estructura por parte de las secretarías de educación del nivel departamental del
Fondo Educativo Regional (FER), del Centro Experimental Piloto (CEP) y de la
Oficina de Escalafón, estamentos que dependían anteriormente del Ministerio de
Educación Nacional (MEN).
Es indiscutible el poder que en la actualidad han venido ganando los alcal-
des. En algunos municipios pequeños las funciones educativas las ejerce el alcal-
de con la colaboración del director de núcleo. De las funciones que la norma
establece para los núcleos, sólo las de carácter administrativo se cumplen, dejan-
do de lado la relacionada con la asesoría a los planteles.
Esta instancia es considerada, por los diferentes actores consultados, como
eje de la descentralización, ya que facilita la solución de problemas locales,
genera acercamiento entre los docentes y el municipio, a la vez es un canal de
coordinación y comunicación entre los establecimientos, la comunidad y las auto-
ridades municipales. Para su organización y operación cuentan con muy pocos
recursos y herramientas como consecuencia de la falta de personal, de apoyo
secretarial, pedagógico, psicológico y de trabajo social, de recursos materiales y
por el hecho de tener bajo su responsabilidad un número mayor de establecimien-
tos que los contemplados en la norma.
Planeación y participación. Se observa un cambio en la dinámica de
planeación. Hay una mayor participación en la elaboración de los planes de
desarrollo educativo, los cuales se basan en diagnósticos que buscan dar respues-
ta y solución a los problemas, proceso en el cual participa la comunidad. En un
amplio número de entidades territoriales se han elaborado planes estratégicos que

han movilizado a los diferentes grupos y sectores de la comunidad; en la totalidad
de los municipios se ha formulado el plan de desarrollo para el sector educativo
y en todas las entidades territoriales se ha efectuado el proceso de certificación.
Esto puede significar que con el proceso de descentralización se ha iniciado el
desarrollo de la autonomía local, se ha incentivado la creatividad y la iniciativa
de los municipios y se está superando el modelo de planeación rígido, centraliza-
do y orientado por instancias que impedían dar cuenta de las necesidades locales.
La planeación se ha acercado a la problemática local, pese a las dificultades para
su implementación, dado el exceso de trabas en los organismos que definen la
asignación de los recursos.
En los establecimientos educativos, según los rectores, se realizan labores de
planeación y diseño de políticas internas y planeación de los aspectos pedagógi-
cos, con participación de la comunidad en algunos casos.
Los establecimientos educativos han desarrollado su Proyecto Educativo
Institucional (PEI). Se ha iniciado la democratización de la institución con la
participación de la comunidad en la toma de decisiones para la definición políti-
cas internas y la construcción del PEI.
Se podría decir que en el ámbito local se está construyendo una nueva cultura
de la planeación y de la participación. Sin embargo, este proceso es afectado por
la carencia de una cultura de la información y de mecanismos técnicos apropia-
dos para su generación.
Evaluación. La evaluación de programas y acciones es una práctica inexis-
tente en la mayoría de los entes territoriales. En los establecimientos educativos
existe una tradición evaluativa formal que da cuenta de la marcha de las institu-
ciones, práctica que se ha venido transformando y es cada vez más participativa,
pero sin lugar a duda es aún un elemento poco desarrollado tanto en instituciones
del Estado como del sector privado.
Supervisión. Frente a esta insistencia administrativa existe una percepción
negativa por parte de los actores consultados. Se considera que con la nuclea-
rización perdió poder y fue reemplazada por ésta. La figura del supervisor está
desdibujada. En lo local, perdió poder. El rol de controlador del cumplimiento de
la normas y la inspección formal de los planteles educativos debe ser modificado
–en opinión de las autoridades educativas consultadas– para apoyar el proceso,
prestar asesoría pedagógica y curricular a docentes y directivos. Esta situación no
es clara desde las normas, pues éstas no tienen en cuenta la articulación entre la
supervisión y los núcleos de desarrollo educativo. Esta situación crítica ha lleva-
do a que este grupo técnico entre en proceso de reflexión y análisis para proponer
estrategias y acciones que permitan recuperar esta institución para el apoyo y
acompañamiento a los Proyectos Educativos Institucionales.
La capacitación. Es una debilidad sentida a todo nivel. Con la expedición de
la Ley General de Educación y la conformación de los Comités de Capacitación
Docente al nivel de las entidades territoriales se ha transformado la política de

formación permanente, tratando de impulsar a través de ésta no sólo la actualiza-
ción, sino también la investigación y la innovación.
En las instituciones educativas la capacitación de los docentes es ún muy
débil. Sólo en algunos casos se hace mención explícita a ella por parte de los
rectores, para señalar sus deficiencias y limitaciones.
Coordinación. Las relaciones entre las diferentes instancias encargadas de la
administración de la educación a escala territorial son frecuentes, pero se vislum-
bran dificultades para precisar las competencias; las formas de articulación y de
comunicación, especialmente entre el núcleo y las secretarías de educación depar-
tamental y municipal no son claras, debido a que técnica y pedagógicamente
dependen del departamento pero nominativa y administrativamente del municipio.
De otra parte, se observa que el departamento no está cumpliendo con la función
de asesoría y asistencia técnica para los municipios como lo dispone la ley.
Además se menciona que el secretario de Educación Municipal no participa
en instancias de decisión como el FER, la Junta de Escalafón o en la Junta de
Matrículas. Hacia el nivel central, las relaciones son aún más puntuales para
tratar temas administrativos y aclaratorios sobre directivas producidas por el Mi-
nisterio.
La reforma en lo fiscal
Como se puede deducir de lo planteado, uno de los mayores obstáculos a la

descentralización está en el componente financiero, dada la carencia –especial-
mente en ciertos municipios y departamentos– de recursos disponibles para aten-
der eficientemente la prestación del servicio educativo. Otros problemas en este
aspecto que tienen efecto negativo en lo administrativo son la demora en los giros
de recursos provenientes del situado fiscal y los recortes que permanentemente se
efectúan en el sector.
Frente a esta situación se plantean estrategias por parte de las autoridades
territoriales tales como reducir el gasto e incrementar los ingresos municipales.
Dentro de la primera está la reducción de la nómina y de los gastos de funciona-
miento, realizar una mejor planeación, racionalizar el gasto, capacitar a los fun-
cionarios municipales e introducir prácticas de gerencia moderna.
Analistas del sector consideran que la escasez de recursos es consecuencia de
un manejo ineficiente, lo que significa que la solución no sólo se encontraría en
allegar más recursos sino en invertir mejor los que se tienen, diseñar programas
de seguimiento y acompañamiento, controlar el gasto y la ejecución para realizar
una mejor gestión y ser más eficientes.
Dentro de las opciones que se presentan para incrementar los ingresos está la
adopción de medidas administrativas y financieras, tales como: mejorar el recau-
do de impuestos, concientizar a la población de la importancia de pagarlos, siste-

matizar el área de las finanzas, ordenar y programar los ingresos, reajustar tarifas
de servicios públicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los
recursos al Consejo Municipal, crear sistemas de fiducia para el pago de impues-
tos, hacer uso de los mecanismos de cofinanciación y pensar en estrategias como
reubicación de docentes y “veeduría” ciudadana.
En relación con la cofinanciación se observa que este mecanismo se ha exten-
dido bastante entre los municipios y los departamentos, existiendo proyectos de
cofinanciación con FINDETER, medio que se está utilizando principalmente para
construcciones. Para el pago de docentes, becas y adquisición de textos, se trabaja
con el FIS, figura supuestamente buena en teoría pero difícil en la práctica. Los
recursos del FIS, expresan algunos de los actores consultados, están comprometi-
dos en iniciativas parlamentarias y por la burocracia del mismo FIS, lo que genera
tensión entre las autoridades locales y los funcionarios de este organismo.
La descentralización y la insuficiencia de recursos ha potencializado la ini-
ciativa local para tratar de superar la dependencia del nivel central. Los munici-
pios han presentado propuestas a varias entidades públicas y privadas y en algu-
nos se ha organizado un banco de proyectos.
Las restricciones fiscales mencionadas y sus alternativas de solución requie-
ren desarrollar y fortalecer los procesos de gestión, de asesoría, asistencia cuali-
ficada tal como lo dispone la ley.
Una mirada cuantitativa del avance en este sentido se puede observar en los
cuadros que aparecen a continuación:
Composición de las fuentes de financiación del sector - 1955
Fuente Participación porcentual

en el total
1. Participación municipal en I.C.N.* 11,66

2. Recursos propios de municipios* 2,49
3. Crédito* 5,56
4. Cofinanciación* 1,12
5. Regalías* 0,35
6. Recursos propios departamentos** 7,98
7. Situado fiscal 70,84
Total 100,00
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

* Corresponden a las ejecuciones presupuestales reportadas por 813 municipios.
** Corresponden a información reportada por 29 departamentos.
Situado fiscal ejecutado en educación

Por objeto de gasto- Millones de pesos de 1994
Concepto Participación Variación

% en el total porcentual
1994 1995 1995 1994-1995
Servicios personales $ 734.328 $ 750.136 87,61 2,15
Gastos generales $ 31.049 $ 39.156 4,57 26,11
Transferencias $ 57.623 $ 66.974 7,82 16,23
Total $ 823.000 $ 856.266 100.00 4,04
Fuente: Ejecuciones Fondos Educativos Regionales. Departamento Nacional de Planeación.
Financiación de docentes
1995
Fuente Participación porcentual

en el total
1. Participación municipal en I.C.N.* 7,57

2. Recursos propios de municipios* 0,57
3. Crédito* 0,08
4. Cofinanciación* 0,35
5. Regalías* 0,10
6. Recursos propios departamentos** 5,35
7. Situado fiscal 85,97
Total 100,00
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

* Ejecuciones presupuestales reportadas por 813 municipios.
** Información reportada por 29 departamentos.
Crecimiento situado fiscal

(Millones de $)
Sector 1994 1995 %
Educación 1.059.829 1.295.701 22,26

Salud 378.373 471.172 24,53
Incluye prestación servicios y aportes patronales.
Crecimiento gasto recursos propios

(Millones de $)
Año 1994 1995 Crecimiento Crecimiento

anual nominal
Educación 128.879 147.956 20,72 0,20

Salud 720.117 102.480 42,31 18,14
Crecimiento por rango de población

(En miles)
Rango Nº de departamento Valor percapital Población atendida
40-200 10 303.122 227.488

200-600 19 184.350 1.079.143
600-1000 14 212.526 3.095.477
1000-1300 3 190.242 1.944.563
Total 36 204.155 6.346.671

Gráfico 1
PRESUPUESTO DE EDUCACION VS. GASTOS, 1996
91.661
91,661
Inversión 170,476
170.476
2,288,030
2.28.030
Funcionamiento 2,356,930
2.356.930
Gasto
Presupuesto
1,000,000
1.000.000 2,000,000
2.000.000
Gráfico 2
PRESUPUESTO DE EDUCACION VS. GASTOS, 1997
12,283
12.283
Inversión 12.492
12,492
203,276
203.276
Funcionamiento
204,666
204.666
Gasto
Presupuesto
0 50,000
50.000 1,000,000
1.000.000 150,000
150.000 200,000
200.000 250,00
250.000
Gráfico 3
PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO EJECUTADO, 1996, 1997
98.32%
98,32%
1987 99.32%
99,32%
53.76%
53,76%
1996 97.07%
97,07%
Inversión
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Funcionamiento
LA REFORMA A TRAVÉS DEL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL
La Ley 115 plantea la reforma educativa, pedagógica y curricular. Esta norma

cuenta con gran aceptación por parte de la comunidad educativa y de las institu-
ciones escolares, pues varios de los aspectos fundamentales contemplados en ella
se están implementando. Esto, especialmente con los orientados a la democratiza-
ción de la institución escolar, tales como el Proyecto Educativo Institucional, el
gobierno escolar con su Consejo Directivo y Académico, Manual de Conviven-
cia, personal estudiantil y Asociación de Padres de Familia y Consejo de Estu-
diantes y de Maestros.
Entre las ventajas señaladas por los diferentes actores están: el mejoramiento
en las relaciones entre los diferentes miembros de la comunidad educativa (direc-
tivos, maestros, alumnos y padres de familia); mayor participación, aunque las
expectativas son mejores, especialmente entre los padres de familia; la apertura
de la institución, el mejoramiento de la calidad del servicio y de la educación
debido a la reflexión que sobre la institución se ha venido realizando para la
elaboración del PEI; la búsqueda de sentido y pertenencia frente al quehacer
educativo; el avance en procesos de interacción y comunicación; la humanización
de los procesos como resultado del cambio; las relaciones y el acercamiento de la
institución a las necesidades de la comunidad. Impacto positivo en la gestión
administrativa reflejado no sólo en la búsqueda de recursos para el mejoramiento
de las instalaciones educativas, la adquisición de textos, materiales y equipos,
sino por el compromiso de la comunidad en el proceso global tanto administrati-
vo como pedagógico, con efectos animadores hacia el desarrollo de la autonomía
escolar.
La reforma ha significado también un cambio de actitud y una mayor com-
prensión frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos. Se
ha desarrollado una variedad de iniciativas pedagógicas, muchas de las cuales se
venían adelantando con anterioridad a la ley. Entre ellas está el incorporar las
nuevas tecnologías al proceso educativo, definición de proyectos con énfasis en
valores, en convivencia ciudadana, en tecnología, en educación para la democra-
cia. En todas se busca dar respuesta a las necesidades de la comunidad, las cuales
tienen que ver con lograr una mayor relación entre educación y trabajo. Otras,
orientadas a mejorar los procesos de aprendizaje, la organización del tiempo en el
aula, la aplicación de enfoques pedagógicos más activos y participativos y el
fomento de la investigación. Trabajo por proyectos, desarrollo de proyectos co-
munitarios y de aula, salidas pedagógicas, la integración de áreas.
Entre las dificultades que encuentran se mencionan la falta de infraestructura
para atender la demanda y poder ampliar en todas las instituciones el servicio
educativo básico de 9 años, la escasa capacitación y asesoría frente a las
implicaciones del desarrollo de la ley.
Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la misma
retribución salarial, Sin embargo es de destacar que en las instituciones donde el
PEI ha sido elaborado de manera participativa, el compromiso de los maestros es
notorio. Existe una queja generalizada en el sentido de exceso de capacitación
desarticulada de los procesos que se viven internamente y poco apoyo a la inves-
tigación. Se reitera la falta de recursos para las instituciones y el exceso de
responsabilidades sin los apoyos financiero, técnico y pedagógico. Otros proble-
mas están relacionados con la resistencia a los procesos evaluativos en general y
en particular frente a la ausencia de una evaluación de impacto de los diferentes
programas que se adelantan.
Por último, los establecimientos educativos consideran que la capacitación es
una función del Estado y en relación con los mecanismos de financiación han
buscado apoyo en FINDETER y en FIS para la aprobación de los proyectos
presentados, pero no ha sido un apoyo, pues son instancias que en opinión de
ellos se han burocratizado y politizado y en el proceso se invierte una gran
cantidad de tiempo, energía y recursos sin resultados positivos.
Los Proyectos Educativos Institucionales, establecidos como obligatorios a
partir de la Ley 115, deben ser elaborados por la comunidad educativa; con ellos
se busca mejorar la calidad de la educación, la participación de la comunidad y
crear mejores condiciones para la atención de poblaciones especiales o minorita-
rias. Además, otorgan autonomía a los establecimientos educativos. A nivel del
currículo, se busca una adecuación a las necesidades regionales teniendo en cuen-
ta la cultura y la relación con conocimiento y avance de la ciencia y la tecnología.
Promueve, además, la evaluación participativa a nivel institucional.
La incidencia de la reforma a partir de la percepción de los diferentes miem-
bros de la comunidad educativa, de los resultados de estudios realizados, de
programas de formación y de acompañamiento a las instituciones escolares per-
mite hacer las siguientes consideraciones:
La autonomía de la institución entendida como la competencia para definir
políticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo
Institucional, reorientar metodologías en torno a prácticas docentes para promo-
ver una participación activa de los alumnos tanto en su proceso de aprendizaje
como en la vida escolar, en la toma de decisiones y la resolución de conflictos. Es
un tema complejo y difícil de percibir en las instituciones debido al exceso de
normas y de instrucciones que desde el nivel central y territorial deben atender de
manera simultánea, lo que ellos interpretan como obstáculos para avanzar en un
proceso autónomo. Sin embargo es reconocido en sentido positivo el esfuerzo
que la nueva dinámica ha desencadenado en el ámbito de la institución y de la
comunidad educativa. Desde luego, es un aspecto central de la reforma y un
concepto frente al cual no hay mucha claridad en el sector educativo, especial-
mente a nivel de los docentes y de la institución escolar.
El mejoramiento de la calidad. Busca la articulación del conocimiento uni-

versal con el contexto local para dar respuesta a las necesidades de la comunidad,
innovar para lograr mejores procesos de aprendizaje y orientar nuevas formas
relacionadas con el desarrollo de competencias, destrezas y habilidades indispen-
sables en el mundo actual. Los diferentes actores de la comunidad educativa
consideran que este aspecto ha sido muy importante porque ha generado procesos
de reflexión y concertación al interior de las instituciones, especialmente entre
los docentes, pese a los conflictos y tensiones que genera el poner en
cuestionamiento su práctica pedagógica. Hay una comprensión de la necesidad de
cambio, un reconocimiento de las dificultades para asumirlo. Dificultades de
índole cultural, pedagógica, administrativa y política. Cultural, por los diferentes
modelos mentales que impide los acuerdos. Pedagógica porque las propuestas
institucionales por lo general adolecen de claridad en sus fundamentos y del
sentido de la acción educativa. Administrativa, por la carencia de maestros, maes-
tros poco comprometidos frente a los cuales no se pueden tomar decisiones, aulas
y recursos educativos deficientes, intervención por parte de algunas autoridades
educativas desorientadas y descontextualizadas frente a los procesos internos de
las instituciones. Política, porque se considera que se continúa con el favoritismo
a través de la aplicación de las políticas de incentivos y para la asignación de
maestros.
Ampliación de la cobertura: la demanda potencial ha generado serios proble-
mas de ajuste. Las instituciones que tradicionalmente han prestado el servicio a
nivel del ciclo de básica primaria están realizando un esfuerzo por ampliar cupos
y cursos para lograr cubrir el nuevo ciclo de educación básica de nueve grados,
pero han encontrado –especialmente en la capital y en las ciudades grandes– que
no existe aún una demanda de la comunidad hacia estas instituciones; ésta conti-
núa orientada hacia los colegios tradicionales reconocidos por la comunidad, lo
que ha llevado a un incremento en los cupos. De todas maneras, lo más interesan-
te en relación con la cobertura es que hay una mayor preocupación por garantizar
a los chicos la continuidad en el sistema en el paso de la escuela al colegio. En
algunos casos se han diseñado estrategias de ampliación de cobertura en conve-
nio con colegios privados, en otros casos se han construido nuevas instituciones
escolares.
Fortalecimiento de la participación comunitaria. Este aspecto ha mejorado
al abrirse un espacio de participación en el gobierno escolar y en la construcción
del PEI. Este componente es quizás el que más fuerza ha logrado en el proceso de
reforma y más notorio en los establecimientos oficiales. La comunidad se siente
más tenida en cuenta y percibe que sus demandas están atendiéndose por las
instituciones escolares.
Liderazgo de la dirección. Es destacado el reconocimiento que se le da a la
dirección de la institución como el principal medio para liderar la reforma y el
mejoramiento escolar, dada la capacidad de resolver problemas y generar meca-

nismos para la toma de decisiones. Este liderazgo se ejerce dentro y fuera de la
institución educativa. Internamente, en cuanto al clima organizacional que se
construye y externamente mediante la forma como se toman las decisiones y se
desarrollan procedimientos para implementar programas, solucionar conflictos,
superar obstáculos en el proceso y establecer contactos con otras organizaciones,
autoridades municipales, principalmente del sector educativo, para conseguir apoyo
financiero, técnico, recibir asesoría y orientación. Esta circunstancia ha llevado a
modificar substancialmente la gestión a nivel institucional, gestión que tiene que
ver no sólo con lo administrativo sino también con lo pedagógico y cultural.
La articulación con otras instancias. Otro aspecto innovador permite conser-
var la autonomía de la institución frente al proyecto, generando una capacidad
para relacionarse con otras instancias y organizaciones. La institución es más
abierta y permeable al apoyo de otras organizaciones, lo que ha llevado, en ocasio-
nes, a incrementar sus recursos para capacitación, mejoras locativas y adquisición
de materiales, como también a tener apoyo en asesoría técnica y pedagógica.
Mejoramiento de la gestión escolar. Los aspectos mencionados con anterio-
ridad son indicadores de mejoramiento de la gestión escolar; también lo es la
concientización frente a las nuevas responsabilidades y las estrategias desarrolla-
das para apoyar procesos de mejoramiento en la gestión. Entre estas últimas se
pueden mencionar, en el ámbito nacional, la política de incentivos a través del
concurso del PEI con la participación de todas las entidades territoriales; el plan
de mejoramiento de aula, que tiene que ver con el apoyo al fortalecimiento de la
institución escolar a través de recursos asignados y manejados directamente por
la institución y que se ha focalizado para las escuelas urbanas oficiales.
A nivel territorial, se han manejado diversas formas de motivar a las institu-
ciones para entrar en esta nueva dinámica de gestión, planeamiento y evaluación;
entre ellas, en Santafé de Bogotá el Galardón Santa Fé de Bogotá, ideado por la
Secretaría de Educación del Distrito Capital, para premiar la gestión escolar. Este
es un proceso riguroso y serio en el cual han participado –según información de
la Secretaría de Educación– 176 instituciones, de las cuales se postularon al
premio 62 y se sometieron al proceso evaluativo 54. La evaluación del programa
estuvo a cargo de un equipo de 64 personas, 36 del sector educativo, 19 del sector
empresarial y de 9 organizaciones no gubernamentales. Participaron institucio-
nes privadas y estatales y al final del proceso permanecieron 33 estatales y 21
privadas.
Los establecimientos educativos han avanzado en el desarrollo de su Proyec-
to Educativo Institucional, el cual se ha convertido en el punto de partida para la
búsqueda de identidad y legitimidad de la institución escolar, reforzada con la
participación de la comunidad y la democratización en la toma de decisiones. El
proyecto institucional ha tenido como referencia diagnósticos realizados tanto de

la misma institución educativa como de su localidad.
Los actores consultados en las instituciones escolares han manifestado que
existe una gran aceptación de la reforma en cuanto a la autonomía, pero se hace
mucho cuestionamiento de la asignación de responsabilidades sin recursos, lo que
la hace percibir como una estrategia eminentemente financiera frente a la incapa-
cidad del Estado a nivel central para resolver estos problemas que se los entrega
a otros sin las condiciones para asumirlas. Se reconoce que ha facilitado la
adquisición de recursos físicos, que ha permitido la ampliación de la planta de
personal cuando se requiere y ha solucionado algunas deficiencias en la planta
física. Los padres consideran que la posibilidad de buscar solución a los proble-
mas en una instancia más cercana, como la del municipio, es una ventaja. Sin
embargo, ven la descentralización como un proceso que va en camino y opinan
que hay mucho por recorrer, sobre todo en el aspecto presupuestal.
La potencialidad descubierta por las instituciones educativas ha sido aprove-
chada para la autodeterminación de la vida institucional dada la iniciativa de la
comunidad educativa al impulsar y desarrollar acciones en pro de la satisfacción
de necesidades colectivas y poder resolver los problemas y conflictos, fortale-
ciéndose, de paso, el espíritu democrático y participativo.
Las instituciones estudiadas consideradas exitosas, según los diferentes acto-
res consultados, lo son: por su manejo administrativo, la calidad de los maestros,
las posibilidades de actualización que se brindan, por su infraestructura física, la
participación colectiva en eventos no sólo socioculturales sino en todos los proce-
sos de la vida escolar, por el nivel de formación que dan a los niños y jóvenes,
por la calidad académica de los estudiantes, el buen trato de los docentes, por la
formación integral que reciben, el mejoramiento en los procesos organizativos y
administrativos y el acercamiento de la institución a las necesidades y expectati-
vas de la comunidad.
Pese a que la reforma, desde las instituciones, es percibida positivamente, se
señalan algunos obstáculos que es necesario superar, tales como la influencia de
una política no muy adecuada en la administración del sector educativo, razón
por la cual se siente la necesidad de intervenir políticamente en las decisiones del
departamento, distrito, municipio y localidad para lograr acercar éstas a la diná-
mica que por aplicación de la ley han logrado las instituciones educativas.
Otro obstáculo percibido es el relacionado con la organización de la adminis-
tración. Las instituciones no logran aclarar cuál es la línea de responsabilidad,
cómo establecer un acercamiento al municipio, ni cómo recibir una asesoría. Las
instituciones sienten que se están reorganizando internamente en torno a la nueva
ley, pero no está sucediendo lo mismo a nivel local.
Un tercer obstáculo es el relacionado con el presupuesto. Los municipios aún
no tienen la capacidad para asumir las responsabilidades asignadas, ni para res-
ponder a las demandas educativas de su localidad.
Pese a estos obstáculos que constriñen las posibilidades prácticas de imple-

mentar la ley con todas sus bondades, los actores de los establecimientos educa-
tivos (directivos, padres, alumnos y docentes) manifiestan que es un camino que
debe proseguirse superando los obstáculos de orden político, administrativo y
pedagógico.
En los últimos años, y en especial después de la promulgación de la nueva
Carta Política, se han venido experimentando transformaciones culturales impor-
tantes que se manifiestan en la concientización de amplios sectores de la pobla-
ción sobre sus derechos, deberes y la apropiación de conceptos tales como parti-
cipación y autonomía, que conducen al conocimiento y aceptación de la respon-
sabilidad colectiva frente a la construcción de un futuro mejor, cuestionamientos
y reflexiones que pueden apoyar el proceso de descentralización.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
– El proceso de reforma en general –en términos de implementación de las

Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994– ha avanzado significativamente. No obs-
tante esto ha sido mayor en relación con la Ley 115, pues la dinámica
institucional a nivel de los planteles ha sido más ágil que las de los departa-
mentos que tenían que cumplir con requisitos para poder asumir plenamente
las funciones y responsabilidades asignadas en la Ley 60. Este proceso cuen-
ta con gran legitimidad y aceptación tanto entre funcionarios como entre la
comunidad educativa.
– Se percibe una actitud abierta y positiva frente al cambio y buena voluntad
por parte de las autoridades municipales e institucionales para asumir la
autonomía en el manejo de la educación.
El mejoramiento en el área de gestión –tanto a nivel local como institucional–,
reconocido en el hecho de una mayor participación en el proceso de implemen-
tación y en los controles sociales, está contribuyendo a la construcción de
una cultura de la participación y la gestión participativa tanto en las entidades
territoriales como en los establecimientos educativos, El proceso de cambio
no solamente es a nivel estructural y de procedimientos sino fundamental-
mente a nivel cultural, por cuanto implica modificaciones en la forma de
percibir lo local, en el modo de hacer las cosas y de pensar en la solución de
los problemas.
– La descentralización está jugando un papel importante en la administración
de la educación en los municipios. Tiene amplia acogida, tanto por los fun-
cionarios como por los establecimientos. Para hacer más eficiente la gestión
se necesita revisar las competencias y responsabilidades a todo nivel para
definir las fronteras y los límites para que el proceso sea más efectivo y
eficiente.
– Con la reforma, la formación, actualización y capacitación han ganado espacio

y cualificación, frente a lo cual hay una mayor preocupación por parte de las
autoridades locales. Se han conformado los comités de capacitación distritales,
departamentales y las políticas en este sentido han mejorado significativamente.
– Se requiere incrementar la función de asesoría y asistencia técnica de la
nación y de los departamentos para mejorar los procesos en general pero
evidentemente que los de mayor requerimiento son los de gestión, dada la
carencia de una cultura evaluativa y en relación con la información.
– La escasez de recursos y las posibilidades que plantea la reforma han contri-
buido a estimular la iniciativa y la creatividad en el ámbito local e institucional
para movilizar recursos adicionales vía cofinanciación y elaboración y pre-
sentación de proyectos.
– Un camino que está por explorarse y que ofrece grandes posibilidades es el
de las alianzas estratégicas entre el sector público y privado para adelantar
programas conjuntos de beneficio colectivo.
– Como todo proceso de cambio, tiene sus propios tiempos, dinámica y com-
plejidad que es necesario tratar de comprender para que tengan un mejora-
miento permanente y no estén sujetos a los vaivenes de las administraciones.
Se busca lograr que los niveles de participación se mantengan y permitan la
continuidad de los procesos y el reconocimiento de los grandes esfuerzos que
hasta el momento se han hecho a todo nivel. La reforma es un proceso que se
construye colectivamente paso a paso. El papel de las normas es el de abrir
camino e inducir el proceso. No hay que tenerles miedo a las dificultades que
se operan sobre la marcha. Las dificultades y los conflictos son inherentes a
todo proceso de cambio y, lejos de perjudicar, enriquecen. Los problemas
vistos como una oportunidad constituyen un estímulo al desarrollo de la
iniciativa, a la creatividad y a las potencialidades locales.
– Un factor que influye en las posibilidades de éxito del proceso de reforma es
el compromiso y cambio de actitud por parte de los diferentes actores
involucrados en el proceso (funcionarios y comunidades), como también de
los otros sectores, grupos sociales, partidos políticos, iglesia y medios de
comunicación. Dice el informe de la CEPAL sobre “Educación y conoci-
miento: eje de la transformación productiva con equidad”, que el éxito, la
capacidad y del desarrollo de la competitividad de las naciones está en la
interrelación entre la educación, sector productivo, la ciencia y la tecnología.
– Uno de los puntos claves en el diseño de las políticas tiene que ver con el
involucramiento de la dimensión gerencial en la administración. Una geren-
cia social eficiente como condición de viabilidad para el logro de una política
social avanzada tiene que ver con respuestas a los siguientes interrogantes:
¿Cómo organizar el aparato institucional para un gasto social racional y
efectivo? ¿Cómo lograr pasar de su actual fragmentación a una articulación
que opere en beneficio del cambio y la modernización? ¿Cómo focalizar los

programas para maximizar el impacto sobre los sectores prioritarios a aten-
der? ¿Cómo integrar los programas operando en una perspectiva inter-
institucional? ¿Cómo descentralizar para acercar la solución de los problemas
a los beneficiarios, evitando las prácticas clientelistas? ¿Cómo concertar es-
fuerzos entre el sector público, el privado y la sociedad civil en esta materia?
¿Cómo promover y abrir canales para la participación de la población atendi-
da con los diferentes programas? ¿Cómo estimular las capacidades de organi-
zación? ¿Cómo lograr la autonomía territorial, institucional y personal?
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La gestión municipal en educación: La educación

como gasto versus la educación como inversión
Mónica Chaparro*
El traspaso de la educación a los municipios a principios de la década de los 80

ha tenido diversos resultados; no obstante, la mayoría de las investigaciones y
estudios publicados (Serie Estudios Municipales, CPU, Nº 7: 1996; CIDE:1994-
1995) sobre el tema son consistentes en sostener que los resultados del traspaso,
considerando los objetivos que éste pretendía, están lejos de haberse logrado.
Uno de los objetivos principales de la descentralización era el mejoramiento
de la eficiencia de la educación, ya que los distintos análisis previos efectuados
evaluaron negativamente los resultados del sistema centralizado.
Después de 17 años del traspaso, los resultados no son demasiado alentado-
res y fundamentalmente las causas de ello se encuentran en los problemas de
financiamiento que padece el sector educación, lo que afecta notoriamente la
calidad de la educación; en particular el efecto es negativo por la gestión del
servicio que realizan los distintos municipios.
El propósito del siguiente documento es mostrar la existencia de dos estilos
de gestión que se pueden encontrar en la educación municipal. Básicamente este
análisis responde a los hallazgos y resultados de dos proyectos realizados por el
* Licenciada en Historia. Coordinadora Componente Gestión Directiva Programa MECE-Media.

CIDE durante los años 1994-1996. El primero de ellos, “Transformaciones en los

Procesos Educativos en el Marco de la Descentralización”, apoyado por la Fun-
dación Ford, estuvo centrado en la investigación y pretendió descubrir los distin-
tos elementos de la gestión que favorecen u obstaculizan resultados eficientes en
educación municipal.
Para este estudio se desarrolló un trabajo de investigación durante dos años
consecutivos y se analizó la gestión del servicio educativo en 20 comunas del
país, utilizando variables asociadas al financiamiento tanto municipal como educa-
cional, así como variables cualitativas relacionadas con el modelo de gestión adop-
tado por las comunas. Se seleccionó una muestra representativa de las comunas del
país mediante criterios de ruralidad, tamaño y pobreza (Espínola y otros: 1995).
El segundo proyecto, “Apoyo a la Gestión de la Educación Municipal”, con
intervención directa del Ministerio de Educación, tuvo como propósito final res-
paldar el mejoramiento de la gestión educativa en nueve comunas del país. En
este caso, las comunas fueron previamente seleccionadas por el Ministerio de
Educación. Para los fines de este documento, se realizaron entrevistas semi-
estructuradas a actores claves tales como los directores de Educación Municipal
(DAEM) o los gerentes de las corporaciones municipales o los secretarios de los
SERPLAC (Secretaría Regional Ministerial de Planificación), los jefes de admi-
nistración y finanzas y en ciertos casos los alcaldes. Se utilizaron las mismas
variables de análisis para el modelo de gestión que las utilizadas en el Proyecto
CIDE/FORD. Adicionalmente se analizó el financiamiento del servicio.
Los resultados de ambos proyectos permiten, ya sea desde la óptica de la
investigación como de la intervención directa, sostener que existen dos estilos de
gestión educacional municipal, los cuales no son estáticos, sino que pueden ser
muy dinámicos en la medida en que se realicen algunos cambios sustantivos en el
tipo de gestión que los municipios realizan.
Los estilos de gestión adoptados afectan negativa o positivamente a la cali-
dad del servicio educativo que se está entregando.
El presente documento se ordena de la siguiente manera: un primer capítulo
que resume brevemente algunos antecedentes sobre la descentralización de la
educación en Chile; un segundo capítulo que muestra algunas características de la
situación educacional municipal, y un tercero y cuarto capítulo definen, explican
y caracterizan los dos estilos de gestión identificados. Finalmente se presentan las
conclusiones.
ANTECEDENTES SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN CHILE
Mayor calidad y descentralización de la educación serían las consignas para el

siglo XXI en América Latina. Y Chile se encuentra entre “los pioneros en estas
materias, como un modelo a seguir”. Pero, algunos entendidos constatan que éste
no es más que “un tuerto en el país de los ciegos”, por lo que aún queda mucho
camino por recorrer.1
Y al parecer es cierto; la descentralización en Chile aún está lejos de haber
terminado. Más aún, el proceso desarrollado hasta ahora ha ido mostrando debi-
lidades y obstáculos difíciles de solucionar.
El proceso de descentralización y búsqueda de la eficiencia en educación se
inició en Chile a principios de la década de los 80, cuando el país estaba bajo la
tutela de un gobierno militar.
Algo de historia
A partir de 1974, el sistema escolar en Chile es sometido a un proceso de trans-

formaciones que afecta al aparato administrativo, al sistema de financiamiento y
en menor escala al sistema curricular2. Esta transformación se da en el marco de
un gobierno autoritario que inicia su gestión con la reconcentración del poder
político, para lo cual se suprimen una serie de cargos y funciones que pasan a ser
prerrogativas de la Junta Militar.
Se inicia la regionalización del país, por medio de la cual éste se divide en
trece regiones y 52 provincias para efectos de la administración y el gobierno.
Para el caso de educación, se crearon 13 Secretarías Regionales de Educación
y 40 Departamentos Provinciales, instancias que actúan como organismos inter-
medios entre el Ministerio de Educación (MINEDUC) y las unidades educativas.
En 1979 se impulsó la municipalización, promulgándose el DFL 3.060 que
facultó el traspaso de los establecimientos educacionales a las municipalidades.
Igualmente se promovió la creación de establecimientos particulares financiados
en parte por el Estado.
Concretamente para el sector educación esto significó que se traspasaron a
los municipios la infraestructura y la administración de los establecimientos y
comenzaron a surgir establecimientos particulares, especialmente en las comunas
urbanas con mayores concentraciones de población, dadas las facilidades que se
dieron para ello.
Quizás uno de los aspectos más relevantes, por el impacto que ha provocado
en el sistema, ha sido la modificación al mecanismo de financiamiento, susti-
tuyéndose la modalidad de gasto escolar por la de subvención a los estableci-
mientos por alumno atendido (asistencia media). Este sistema de financiamiento
es el mismo que se aplica a los establecimientos particulares subvencionados.
1 El Mercurio. 25 de abril, 1998, p. D2.

2 Viola Espínola. “Descentralización del Sistema Escolar en Chile”, CIDE, 1991.
Por tanto, el Estado mantuvo para sí la responsabilidad de financiar la educa-

ción, conservó el control sobre los aspectos financieros –a través la Secretaría
Regional Ministerial de Educación (SEREMI) y Dirección Provincial de Educa-
ción (DEPROV)–, básicamente supervisando la asistencia media a los estableci-
mientos para asignar la subvención.
Otras de las responsabilidades que mantuvo el Estado fue la de definir las
políticas educativas y la de normar respecto del funcionamiento del sistema. La
supervisión sobre los aspecto técnico-pedagógicos también se mantuvo bajo su
control y se realiza hasta hoy a través de los Departamentos Provinciales (DEPROV).
Los sostenedores, como se llamó a los municipios y a los dueños de colegios
particulares, tenían control sobre los recursos asignados, los que eran de libre
disponibilidad. No obstante, esta libertad es muy relativa, especialmente para los
municipios. Con estos recursos debían contratar el personal, transformándose de
tal modo, ellos, en los empleadores y no el Estado, como era antes, además de
capacitar y perfeccionar a los profesores. Igualmente debían mantener y reparar
los establecimientos escolares.
En relación con el currículo se mantiene la idea de un currículo nacional,
pero flexibilizándose de modo tal que responda a las necesidades de la región, la
provincia o el establecimiento y se constituya en un currículo básico.
El argumento constantemente aludido para la implementación de esta refor-
ma es la necesidad de racionalizar y hacer más eficiente la administración de los
recursos del Estado y asegurar la participación de las distintas organizaciones
sociales en la conducción de los establecimientos educacionales. El supuesto que
estaba detrás de este último argumento es que el traspaso de la administración de
las escuelas hacia los municipios acercaría a la comunidad local –y especialmente
a los padres– a la escuela, potenciando la participación en su conducción.
En resumen, la reforma de los 80, que tiene un carácter descentralizador y
privatizante, se produce en un marco de fuerte autoritarismo que no considera la
opinión de los profesores ni de los funcionarios regionales que asumen las fun-
ciones descentralizadas.
En estricto rigor, esta reforma responde a consideraciones asociadas al mode-
lo macroeconómico aplicado en Chile desde que asumió el gobierno militar. De
este modo, se incorporaron principios como los siguientes: elementos de mercado
(competencia, elección), subsidiariedad estatal (privatización) y descentralización
territorial.
Esta reforma se orientaba por el objetivo implícito de reducir el gasto del
Estado y de captar recursos desde el sector privado para el sistema educativo,
proceso que se insertaba en una total descalificación del Estado como administra-
dor del sector y en una confianza casi ciega en el sector privado3.
3 Op cit.
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LA EDUCACIÓN MUNICIPAL
Introducción
Durante el proceso de descentralización iniciado en 1980, los municipios debie-

ron hacerse cargo de la administración del servicio educativo. Esto significó para
los municipios más que duplicar sus responsabilidades respecto de la comunidad,
dado que, además de prestar servicios de aseo, iluminación, pavimentación y
distribuir algunos beneficios sociales, debieron pasar a administrar un sistema de
gran complejidad, situación de la cual no había precedentes.
Si bien en un principio la disponibilidad de recursos financieros facilitó el
traspaso del sector educación a los municipios por medio de un atractiva subven-
ción que permitía financiar los gastos operacionales del sistema, a los pocos años
(1982-1986) la crisis de la deuda externa obligó a reducir el gasto de los progra-
mas públicos. Para el sector educación esto significó rezagar el valor de la sub-
vención en porcentajes equivalentes al 5% y suspender la reajustabilidad automá-
tica.
En 1990, según datos de la Contraloría General de la República, el déficit de
educación, para el conjunto de los Departamentos de Educación Municipal (DAEM),
se estimaba en $ 8.000 millones, cercano al 13% de los gastos operacionales del
sector4. Paralelamente, la transferencia del sector educación no fue acompañada
de la capacitación ni de la dotación de personal que se necesitaban para asumir
las nuevas necesidades de administración. Es así como la planta de personal ha
ido adecuándose gradualmente en el transcurso de 17 años y de contar con uno o
dos profesionales por comuna, ha pasado a contar con una dotación que está
compuesta en más del 25% por profesionales universitarios y técnicos. Las capa-
cidades para administrar la educación han ido adquiriéndose más que nada en la
práctica, producto del ensayo-error y contando con muy escaso apoyo en capaci-
tación desde los gobiernos regionales y desde el gobierno central (salvo algunas
excepciones que indicaremos más adelante).
Pero como la descentralización del sistema educativo no se limitó sólo a la
transferencia de las escuelas públicas a los municipios, sino que junto a ésta se
dio facilidades al sector privado para la creación de nuevos establecimientos, se
comenzó a generar una competencia por alumnos que afectó fuertemente a la
educación municipal.
En la práctica se ha producido un éxodo de alumnos desde el sector munici-
pal (ex público) hacia el particular subvencionado, hecho que se dio y se da entre
los más interesados en educación y entre las familias con ingresos relativamente
4 Irarrázabal, Ignacio y Joannon, Patricia, 1992.

más altos en cada comuna. Así, en las escuelas municipales se quedan los alum-
nos más pobres, provenientes de las familias más necesitadas. El significativo
porcentaje de la matrícula municipal que pasó a engrosar la matrícula particular
hay que entenderlo como una manifestación de insatisfacción de esos padres con
la educación pública5 (Espínola y otros, 1995).
Esta migración de alumnos resultó nefasta para los presupuestos municipales.
Los recursos recibidos desde el gobierno central para educación, basados en la
cantidad de alumnos atendidos, bajó considerablemente. Al mismo tiempo, las
restricciones legales impuestas a los municipios para la administración del perso-
nal –y especialmente el Estatuto Docente aprobado en 1991– impidieron que
éstos pudieran adecuar la dotación de profesores a la decreciente matrícula. El
balance negativo producto de la disminución de los recursos no ha logrado
revertirse en la mayoría de los municipios del país, especialmente en las comunas
más pequeñas y más pobres. La falta de capacidad profesional, el uso de métodos
de gestión heredados de un modelo centralista y las dificultades para buscar
soluciones a nivel local han llevado a la educación municipal a un deterioro
gradual y a un distanciamiento cada vez mayor de la educación particular subven-
cionada en las comunas. Por lo que, en general, la educación municipalizada
obtiene resultados inferiores a los de la particular subvencionada6.
Algunos elementos que permiten caracterizar la gestión municipal actual
A continuación presentaremos algunos de los elementos que parecen caracterizar

la gestión municipal actual: el financiamiento del sector educación y la capacidad
de las autoridades y funcionarios municipales para planificar la educación.
El financiamiento del sector educación
El financiamiento del sector podría ser entendido como una de las variables o la
variable “estructural” que incide en el tipo de gestión que realiza el municipio.
Entendemos como variables estructurales aquellas que son “inmodificables”,
al menos en el mediano plazo, y en este caso el financiamiento del sector depen-
de en gran medida del gobierno central, en términos de su mecanismo de asigna-
ción y los montos comprometidos.
5 A modo de ilustración, el proyecto FORD/CIDE concluyó que de 15 comunas (5 comunas no

entregaron la información requerida), 7 de ellas habían perdido alumnos en porcentajes que
variaban entre el 0,4% y el 14,9%, concentrándose la variación en los porcentajes superiores a
7% (FORD/CIDE, 1995).
6 Estos resultados son medidos en Chile por la prueba SIMCE, la que se efectúa todos los años
para los cuartos y octavos básicos alternadamente.
No obstante, creemos necesario especificar aún más esta variable. Si bien es

objetiva la falta de recursos de la educación, también es cierto que ésta se ve
agudizada por un deficiente manejo de los mismos. Esta última variable no la
entendemos como estructural sino como interviniente o modificable.
A continuación haremos un breve resumen relacionado con las características
del financiamiento municipal y su incidencia en la generación de un estilo u otro
de gestión.
Como ya se dijo, el traspaso de la educación a las municipalidades durante la
década de los 80 hizo que los municipios incrementaran sus gastos a raíz de esta
transferencia. El mecanismo de asignación de recursos fue la introducción de una
subvención per cápita, que debía cubrir todos los gastos operacionales del sector.
En general, el proceso de traspaso de la educación, como de otros servicios a
la comunidad, provocó aumentos en los gastos municipales, los que en un co-
mienzo propiciaron una mayor transferencia de recursos desde el nivel central, a
través de la Ley de Rentas (D.L 3073:79), el Fondo Común Municipal y los
propios recursos provenientes de los servicios traspasados. Entre 1981 y 1983, el
presupuesto municipal creció en más de un 100%.
El traspaso de la educación a los municipios significó que estos últimos se
responsabilizaban definitivamente por el servicio educacional, manteniendo en
los establecimientos su recurso humano y proveyendo otros insumos necesarios.
Este traspaso sólo implicó responsabilidades administrativas, no técnico-pedagó-
gicas; estas últimas las siguió conservando el Ministerio de Educación.
En el caso del sector educación, paulatinamente la transferencia fue perdien-
do valor, imposibilitando de esta forma su financiamiento por la vía de la subven-
ción proveniente del nivel central. Esta pérdida de valor de la subvención ha provo-
cado que las transferencias desde el municipio se incrementen muy lentamente,
hasta el punto en que muchas municipalidades en la actualidad destinan práctica-
mente el 50% de sus recursos a cubrir el déficit de educación (Espínola, V., 1996).
La subvención cubre en promedio el 87% del gasto que genera el sector,
exclusivamente el ítem remuneraciones, por ende el 13% restante debe ser finan-
ciado por el municipio (Larrañaga, O., 1995). Sin este aporte, la educación no
podría funcionar, ya que con la subvención apenas cubre las remuneraciones del
personal adscrito (personal docente) a los establecimientos.
Los gastos operacionales e inversión deben ser cancelados a través de la
transferencia que realiza el municipio.
Al existir desfinanciamiento del sistema educacional, como se señaló ante-
riormente, el municipio debe asumir parte de los gastos que implica el sistema
con sus propios recursos. Y en relación a este punto el panorama financiero de
los municipios en general es estrecho. Los ingresos municipales tienen su origen
en las siguientes fuentes: Ingresos Propios Permanentes (IPP), Fondo Común
Municipal, Otros Ingresos Propios y, en menor medida, las transferencias desde
el sector público y el privado.
Entre estos tipos de ingresos, el más relevante para el municipio son los
Ingresos Propios Permanentes7, ya que son generados por el propio municipio y
son los más estables en el tiempo y además son de libre disponibilidad. La
captación de estos ingresos está en relación directa con las características co-
munales como: el tamaño comunal, proporción de población rural, nivel socioeconó-
mico de la población y el tipo y cantidad de actividades económicas que se
desarrollen en la comuna (Espínola, V., 1996). De esta forma, es posible consta-
tar que las comunas más pequeñas y rurales presentan mayores dificultades finan-
cieras que las grandes y urbanas.
Dada la situación actual del sector educación, en que efectivamente sus in-
gresos son inferiores a sus gastos, la dependencia de los recursos municipales
tiende a incrementarse, especialmente en las comunas más pequeñas y rurales.
Esta dependencia económica se transforma en una “camisa de fuerza” para los
municipios que se ven en la obligación de transferir recursos al sector, para que
éste pueda funcionar.
De esta forma el mecanismo de asignación de recursos implementado, unido a
la escasez de recursos municipales y complementado negativamente con factores
asociados a la pérdida de alumnos y rigideces del Estatuto Docente, han provoca-
do la incapacidad de la subvención para cubrir los gastos que genera el servicio
educativo. Esto a su vez ha provocado una actitud resistente y negativa en muchos
municipios, que se traduce por ejemplo en transferencias ajustadas al mínimo
posible y en políticas orientadas a la disminución de gastos del sector, sacrificán-
dose aspectos tales como la infraestructura, el perfeccionamiento docente y otros.
A partir de esta situación, creemos que existe, mayoritariamente, una inter-
pretación asociada a la figura de “los déficits” para definir los aportes que se
hacen a educación en un gran número de municipios. Y esta figura radica en la
caída del financiamiento central, que ha obligado a los municipios a reducir otros
gastos para solventar la educación, entendiendo este proceso como transitorio.
La figura de los déficit es central para entender la concepción de Gasto que
existe en relación a la educación. Esta transferencia municipal no es entendida
como funcional a los objetivos comunales, sino tan sólo como una opción prácti-
camente obligatoria y transitoria, mientras el gobierno central se responsabiliza
definitivamente del financiamiento del sector.8
Existe una posición alternativa y radicalmente distinta que dice relación con
la capacidad que tenga el Municipio de incorporar a la educación al desarrollo
7 Los IPP se componen de: impuesto territorial, derechos de aseo, permisos de circulación,
patentes municipales, concesión y servicios, y rentas varias.
8 Larrañaga, Osvaldo, 1995.
comunal. La existencia de esta capacidad se traduce, por ejemplo, en que el nivel

de aporte que se destine a educación es entendido como un complemento a la
subvención central.
No obstante, esta capacidad está ausente en la mayoría de los municipios, lo
que hace que los servicios educativos agudicen sus características de ineficiencia.
La capacidad política y técnica de dirección que tenga el municipio, asociada
principalmente con la fijación de metas y el uso de recursos como soporte, resulta
central para un sector que, como hemos visto, en general presenta serios proble-
mas de financiamiento.
Capacidad de planificar coherentemente el sector
La gestión de cualquier servicio o entrega de cualquier producto en gran medida

responde al financiamiento del mismo; no obstante es un mito que a mayores
recursos, mejores servicios o productos (Cohen y Franco, 1993). Si bien los
recursos son claves, igualmente importante es la asignación, su uso y control,
sobre todo en un marco de estrechez de los mismos. La asignación, el uso y el
control dependen de la existencia de una capacidad técnico-política adecuada en
el municipio para gestionar el servicio en función de los objetivos que para él se
hayan definido.
Hemos dicho que el traspaso de la educación al sector municipal significó
que éstos se hicieran cargo de su administración. Para esto los municipios admi-
nistran los establecimientos educacionales a través de Departamentos Municipa-
les de Educación (DAEM) o mediante corporaciones de derecho privado.
Si entendemos la gestión como el conjunto de acciones relacionadas que nos
llevan al logro de ciertos objetivos, la coherencia de las acciones que se desarro-
llen para conducir la educación será fundamental para el logro de resultados
significativos. Por tanto, la capacidad del municipio como organización incide
directamente en el estilo de gestión que adopte para el servicio educativo. Al
respecto, ya diversos estudios9 han señalado que en el sector municipal una de las
piedras de toque es el recurso humano que en ellos se desempeña, es decir los
actores de esta organización.
Los cambios que han sufrido los municipios desde la década de los 80 hasta
hoy, el traspaso constante de atribuciones y el rol que actualmente desempeñan
no han ido aparejados con la preparación adecuada de los funcionarios ni de los
políticos que en ellos se desempeñan. Si a ello le agregamos la rigidez del
Estatuto Administrativo, la escasa motivación de los funcionarios y el bajo nivel
de remuneraciones, el cuadro tiende a oscurecerse.
9 Abalos y otros, 1994.

Además, la ley orgánica municipal otorga en general escasa relevancia al

sector educación, haciéndolo dependiente de la Dirección de Desarrollo Comuni-
tario; esto genera serias descoordinaciones, conflictos de poder, duplicidad de
funciones, ineficiencia en la toma de decisiones y otros males organizacionales.
Desde el punto de vista de la estructura organizacional, ni los DAEM ni las
corporaciones han experimentado cambios y es frecuente observar que estas es-
tructuras conservan las mismas características que tenían en la época del traspa-
so, las que ya están anquilosadas y hacen difícil responder a los desafíos que
implican la descentralización y actualmente la Reforma Educacional.
En el municipio, la gestión del servicio educativo se da a través de distintos
niveles, los que se ubican en distintos lugares en la estructura municipal. Específica-
mente para educación existen tres niveles claves10:
– Nivel político: autoridades políticas (alcalde y concejales)
– Nivel directivo municipal: el DAEM o gerente de la corporación, secretario
comunal de planificación, director de finanzas y otros directores de direccio-
nes municipales que se relacionan con educación
– Nivel directivo y ejecutor: directores y profesores.
El nivel político, es decir las autoridades, deben idealmente definir, fijar y
sancionar las políticas globales del municipio, así como contextualizar las políti-
cas educacionales a la realidad local y aprobar el presupuesto para educación y
otros sectores. Tienen, por tanto, el deber de conducir y liderar los procesos que
en el municipio se desarrollan para cumplir con la misión de promover el desa-
rrollo local.
El nivel directivo municipal debe proponer y apoyar técnicamente la formu-
lación y ejecución de estas políticas y conducir a sus equipos en forma coherente
hacia el logro de los objetivos que se hayan definido.
El nivel directivo y ejecutor de las unidades educativa: los directores de las
unidades educativas deben ejecutar las políticas provenientes desde el nivel cen-
tral, contextualizándolas a su propia realidad, para lo cual cuentan con ciertos
niveles de autonomía pedagógica importantes (no así administrativa).
Sobre este último nivel deberían converger en forma coherente y oportuna
los objetivos y las acciones del sector educación, ya que es en éste donde final-
mente se realizará todo el proceso de enseñanza-aprendizaje. La cadena de insumos
hacia este nivel es clara y va desde las políticas hasta los recursos, debiendo
10 Sobre los tres niveles está el nivel nacional, que determina el marco de la política pública y
legal del sector, y a su vez fiscaliza su cumplimiento. Vela por la unidad del sistema educativo
a nivel nacional y orienta, planifica supervisa y fomenta innovaciones, etc.
El Ministerio tiene en resumen la responsabilidad de asegurar el derecho a la educación,
explicitar sus fines y objetivos y crear las condiciones para una creciente igualdad de oportuni-
dades.
contar con una progresiva delegación de responsabilidades desde los niveles su-
periores hacia los inferiores en la cadena.
Estos niveles se pueden gráficar de la siguiente manera:
Nivel político nacional
Autoridades MINEDUC
Nivel político comunal
➤
➤
Autoridades políticas
➤
Nivel técnico-político
➤
Directivos
➤
Nivel técnico-ejecutor
➤
Directores y docentes
Dados el carácter y objetivos de los estudios desarrollados, a continuación

nos referiremos exclusivamente a los niveles pertenecientes a la estructura muni-
cipal, es decir el nivel político y directivo municipal, sin perjuicio de constatar
que existen serios problemas de coordinación y articulación entre éstos y el
MINEDUC que afectan directamente la gestión que el municipio hace del servi-
cio educativo.
Las observaciones realizadas permiten verificar algunos efectos negativos y
positivos en ciertos casos en el tercer nivel, es decir el de las unidades educativas.
Como ya señalamos anteriormente, estos niveles son los responsables direc-
tos de la gestión del servicio educativo a nivel comunal. Los dos primeros, como
orientadores y conductores del proceso en términos de políticas comunales, obje-
tivos y metas y el tercero (en las unidades educativas), como la instancia en la
cual se genera el proceso de enseñanza-aprendizaje . En la práctica, estos niveles
actúan con distintos grados de articulación y coordinación y generan o profundi-
zan los distintos estilos de gestión señalados más arriba.
Uno de los factores centrales, que ha surgido desde los estudios y común en
general a las comunas y que estaría provocando esta debilidad, es la ausencia de
planificación al interior del municipio. Entendiendo a esta última como un proce-
so sistemático de definición de acciones tendientes al logro de objetivos en un
horizonte de tiempo dado y con recursos definidos.
La ausencia de este proceso, que obliga a introducir racionalidad en la ac-
ción, se traduce principalmente en una actitud reactiva del municipio ante las
demandas y necesidades locales, lo que significa que el municipio sólo adminis-
tra lo que hay, sin una proyección de futuro.
Si bien la planificación es un instrumento fundamental a la hora de enfrentar
cualquier desafío, situación o problema, la acción de planificar no es suficiente o
no es sinónimo de éxito. Al parecer, debe ir aparejada de acciones concretas que
aseguren el éxito del plan en su implementación.
En el caso del sector educativo, en los proyectos antes citados se advirtió una
marcada ausencia de una habilidad y/o voluntad para generar acciones articuladas
y coordinadas (contemplando medios y recursos) entre los distintos niveles y
actores que tienen relación directa con el sector educación.
La falta de coordinación y articulación es una de las principales debilidades
en el ámbito municipal, donde en la mayoría de los casos es posible encontrar
unidades o departamentos que trabajan en forma aislada, con un estrecho apego a
las normas y funciones establecidas por ley y con absoluto desconocimiento del
quehacer de las otras unidades o departamentos, generando entre otras anomalías
la duplicidad de funciones, el malgasto de recursos y el incumplimiento de obje-
tivos, cuando éstos existen.
No obstante, un factor que no es posible desconocer y que afecta o profundi-
za este estilo de asumir las funciones y tareas es el político. Muchas veces se ha
hablado de la “alcaldización” de la educación, entendiendo por ésta la injerencia
que tienen los ediles en los asuntos del sector. Esta injerencia genera y promueve
una forma de ejercer las funciones que inevitablemente está teñida por argumen-
tos políticos, regidos por otros tiempos, plazos e intereses que en la mayoría de
los casos se imponen a los criterios técnicos y propician estilos desarticulados de
funcionamiento.
La imposición de criterios políticos (político-contingentes) tiende a facilitar
la descoordinación y desarticulación de las tareas y funciones en la medida en
que los técnicos no cuenten con los espacios y la legitimidad como para impulsar
y negociar sus propósitos.
Otro factor que agudiza la falta de articulación y coordinación es la estruc-
turación de los organigramas municipales y la descripción de cargos y funciones
establecidos por ley, que han provocado en la práctica un método de funciona-
miento por parcelas o reductos donde cada cual hace lo que la ley establece y
nada más.
En resumen, la coordinación y articulación son claves si se quiere impulsar

procesos de mejoramiento de la gestión del servicio educativo, sobre todo en un
marco de estrechez de recursos.
Dado que el municipio funciona como un sistema –es decir, todas y cada una
de sus partes están íntimamente relacionadas y las acciones de una afectan inevi-
tablemente a las otras–, la coordinación y articulación sólo son efectivas si se
cuenta con un plan de trabajo claro que defina sentidos, objetivos, plazos y
actores (planificación). De esta forma –bajo una perspectiva sistémica– la necesi-
dad de promover y realizar las acciones coordinadas y articuladas en función de
objetivos permite que directa o indirectamente las distintas unidades municipales
se vinculen con el sistema educacional.
En resumen, la escasa capacidad técnica de los actores involucrados en la
gestión del servicio educativo, la ausencia de procesos sistemáticos de planifica-
ción que contemple la coordinación y articulación de actores y niveles, imponen
estilos de gestión centrados en el control presupuestario financiero global del
municipio y por unidad y no en los propósitos u objetivos. Esto quiere decir que
en la práctica los municipios operan centrados en los medios y no en los fines, lo
que es fácilmente observable si se revisan los sistemas de control municipal, que
son formales, entrabantes y centrados en los resultados de la gestión.
Esto es claro en el caso de los sistemas educacionales donde es posible
observar que en la gestión del servicio existe una preponderancia de los controles
administrativos y ajustes presupuestarios, en desmedro de los procesos educati-
vos, que son desconocidos como tales tanto para las autoridades políticas como
para los directivos de unidades.
Para efectos de este documento, la mayor o menor presencia de estas carac-
terísticas municipales de gestión genera dos estilos distintos. Y entre estas gestio-
nes, especialmente en la de gasto, tiende a profundizarse la brecha en la medida
en que estas características están más presentes. A continuación caracterizaremos
estos estilos.
ESTILOS DE GESTIÓN
Si bien lo señalado más arriba es una realidad, queremos indicar que a pesar de
este panorama bastante generalizado de la educación municipal, es posible en-
contrar situaciones distintas entre comunas. Existen comunas que han logrado
obtener resultados más eficientes en los procesos educativos, especialmente en
relación con las variables asociadas a cobertura y calidad, y creemos que ellos
tienen una relación directa con el estilo de gestión que el municipio adopte para
la educación. Y en función de esta hipótesis es que el proyecto FORD/CIDE
orientó su investigación, mostrando finalmente algunos elementos interesantes
relativos a la capacidad o incapacidad de un municipio para gestionar eficiente-

mente la educación.
Con esto queremos decir que si bien existen variables estructurales que inci-
den en la problemática actual de la educación municipal, hay otras que son
intervinientes y sólo tienden a profundizar la situación de base. Respecto a estas
variables, los dos proyectos antes mencionados nos permiten indicar que éstas
están directamente relacionadas con la gestión del servicio.
De esta forma, queremos presentar dos situaciones extremas, o dos estilos de
gestión, que permiten lograr un acercamiento y algunas respuestas respecto a la
problemática de la educación municipal y, especialmente, a cómo y dónde inter-
venir para propender a generar un mejoramiento de la calidad del servicio.
Antes de continuar, sin embargo, es importante hacer una aclaración; en este
caso sólo hemos podido distinguir algunos factores que impactan en la calidad
del servicio educativo desde su nivel de gestión intermedia, es decir, desde el
municipio. Queda aún por identificar los factores asociados a la gestión que se
realiza al interior de cada unidad educativa, la que evidentemente tiene un impac-
to directo sobre la calidad de los aprendizajes de los alumnos.
En los siguientes capítulos abordaremos e intentaremos caracterizar a estos
estilos de gestión.
Al hablar de “estilos de gestión municipal para educación” nos referimos al
modo o la manera en que una municipalidad diseña y aplica estrategias concretas
que resulten en el logro de los objetivos.
Al respecto, en la educación municipal es posible distinguir dos estilos de
gestión extremos:
La educación entendida como un gasto
Si nos retrotraemos a una definición económica del concepto de gasto, éste signi-
fica simplemente “acción por la que se entrega dinero a cambio de bienes o
servicios”. Desde este punto de vista la educación, es decir la acción y el efecto
de educar, se reduce al desembolso de dineros para permitir el funcionamiento
del sistema. La definición es estática y centrada en insumos y no en procesos y
efectos.
La educación entendida como gasto circunscribe, en la práctica, la gestión
del servicio a los aspectos financieros y presupuestarios sin mayores vinculacio-
nes con la planificación de la educación y sus resultados y aun menos con el
desarrollo comunal.
La educación entendida como una inversión
También desde una perspectiva económica, la inversión alude a la creación de

bienes de capital mediante la colocación de disponibilidades líquidas; igualmente
invertir significa trastornar las cosas o el orden de ellas. Ambas definiciones de

este concepto aluden a un proceso de cambio; los términos “creación” y “trastor-
nar” implican un énfasis en los procesos y en los resultados que se producirán
mediante la utilización de insumos pero que tienen como fin un cambio o una
alteración de las cosas (Diccionario de la Real Academia Española: 1989).
En este caso, la educación es entendida como un servicio que facilita y
promueve la alteración del orden de las cosas, es decir, apunta a facilitar la
evolución de los individuos en su propio beneficio y en el beneficio de sus
comunidades, integrándolos de manera efectiva a la sociedad. Así, la educación
entendida como inversión coadyuva al desarrollo de las personas y sus comuni-
dades.
Aproximarse a la educación como un gasto o una inversión tiene consecuen-
cias cualitativa y cuantitativamente distintas en los ámbitos del financiamiento, la
planificación, y tendrá, posiblemente también, efectos importantes en la calidad
de los aprendizajes.
A partir de estas dos definiciones básicas de los conceptos de gasto e inver-
sión es que analizaremos y entregaremos algunas luces respecto a las manifesta-
ciones de estos estilos, que traen aparejados ciertos resultados y efectos. La
hipótesis que existe detrás es que mientras más se acerque la gestión a un estilo
asociado a la inversión, mejores resultados educativos obtendrá el sistema.
MANIFESTACIONES DE LOS ESTILOS DE GESTIÓN EN EDUCACIÓN MUNICIPAL
Como se señaló en el capítulo anterior, existen dos estilos de gestión de la

educación municipal. El intento por hacer esta clasificación responde a la necesi-
dad de facilitar su identificación a fin de estructurar y planificar acciones tendien-
tes a su mejoramiento a partir de sus fortalezas y debilidades. Se habla de dos
estilos extremos para facilitar su comprensión; no obstante, uno de ellos –el de la
educación como inversión– aún es una imagen objetivo hacia la cual están
direccionándose algunas comunas. De esta forma, se da una situación de transi-
ción entre ambas, que presenta características tanto de la una como de la otra, por
lo cual no puede ser clasificada como una de ellas.
La educación como gasto
El estilo denominado “educación como gasto” es la manifestación directa y extre-

ma de los elementos señalados en el capítulo anterior. Y lamentablemente parece
ser la más recurrente. De las 20 comunas estudiadas en el proyecto FORD, al
menos 16 se encuentran en esta situación, aunque con distintos matices. El caso
del proyecto MINEDUC no es mejor y más de la mitad de ellas (cinco comunas)

se encuentran en esta situación.11
Esta concepción proviene básicamente del efecto que tiene el sector educa-
ción en el presupuesto municipal, de la presencia del fantasma del “déficit” y de
la escasa capacidad de conducción que tienen tanto las autoridades políticas
como los técnicos municipales para darle coherencia y entregarle sentido a la
educación municipal, planificando, coordinando y articulando tanto los recursos
humanos como los materiales existentes.
En estos casos, los municipios son “una caja transmisora” de recursos hacia
el sector. Más aún, esta transferencia se realiza sin mediar procesos de planifica-
ción por objetivos ni presupuestos, lo que en un contexto global de falta de
recursos como en el que hoy se encuentran los municipios les significa restar
financiamiento de otras áreas de su quehacer.
Este “éxodo” de recursos hacia la educación ha estigmatizado el sector como
un “gasto”. Y el efecto más visible de esta situación es la mantención de su
estado actual, con una ausencia total de propuestas y acciones orientadas hacia su
mejoramiento.
En los municipios en los que se presenta esta situación es posible encontrar
al sector educacional en una situación bastante precaria, en aspectos claves como
son infraestructura, equipamiento, la motivación de los docentes y el rendimento
de los alumnos, acceso a otros recursos ajenos a los municipales y ministeriales.
No obstante, la más grave de las consecuencias radica en una marginación del
sector educacional del proceso de desarrollo comunal, lo que la hace operar en la
práctica descontextualizadamente.
Un modo de graficar este estilo es el siguiente:
Gráfico 1
EDUCACION COMO GASTO
DEPROV
Municipio Educación
U.E. U.E. U.E.
11 De igual modo, en un informe desarrollado por Fortalecimiento Institucional del MINEDUC a

partir de los resultados de las intervenciones de varias consultoras en el sector y en 50 comu-
nas, se llega a consideraciones muy similares.
En este gráfico, que ilustra el estilo que asocia al sistema educacional como
un gasto, podemos observar lo siguiente:
– El sistema educacional está fuera del municipio, es decir marginado de la
gestión global del mismo. Al marginarlo de la gestión global del municipio
se cae en la práctica a una mera transferencia de fondos sin mediar procesos
de planificación, por ende sin la articulación ni coordinación necesarias para
entregar señales que orienten la conducción del servicio tanto al ente admi-
nistrador directo, como es el DAEM o Corporación, como a las escuelas, que
son las que finalmente desempeñan la tarea de educar.
– Las líneas entrecortadas indican el tipo de relaciones que se dan entre los
niveles y actores. De esta forma un primer nivel de relaciones se produce
entre el municipio y el Departamento de Educación (DAEM) o la Corpora-
ción. Y de acuerdo a esta concepción, la marginación del sistema educacional
se produce primero por la inexistencia de relaciones permanentes entre am-
bos; así, escasamente o nunca el Departamento de Educación o la Corpora-
ción mantiene contacto con otras unidades del municipio (como Secretaría
Comunal de Planificación o Administración y Finanzas), no participa en los
procesos de planificación comunal, ni en las instancias creadas para tales
efectos, como los COTEAS (comités técnicos administrativos)
– Por su parte, el DAEM o Corporación tiende a tener una escasa relación con
los establecimientos educativos y se circunscribe a la norma, es decir, exclu-
sivamente atiende los aspectos administrativos, dejando los aspectos técnicos
a cargo de los Departamentos Provinciales (DEPROV). En este sentido, la
norma ha limitado la participación del DAEM o Corporación en los aspectos
más técnicos, en el entendido de que los DEPROV serían capaces de asumir-
la; por su parte, estos últimos en muchos casos son resistentes a entregar
facilidades a los primeros para que se involucren más directamente en lo
netamente técnico-pedagógico.
Lamentablemente, la experiencia indica que las Secretarías Provinciales no
son capaces de absorber la demanda que ejercen las escuelas, debido a la
cantidad de programas y establecimientos que cada supervisor tiene a su
cargo. Finalmente esto culmina en visitas esporádicas a los establecimientos,
especialmente los rurales, y apoyos técnicos inoportunos tanto en el tiempo
como en la calidad.
– Las escuelas por su parte y como consecuencia, quedan huérfanas de apoyo
tanto desde el DAEM o Corporación como desde los Departamentos Provin-
ciales. Tanto la escasez de recursos (que se canalizan centralizadamente y no
considera los esfuerzos de las escuelas eficientes) como la falta de apoyo
técnico terminan por desincentivar a los establecimientos educativos en el
mejoramiento de la calidad del servicio que cada uno entrega, permitiendo
así la agudización de la ineficiencia del servicio.
Si es en el municipio donde se toman las decisiones para el desarrollo local,

se elaboran los planes de desarrollo, se elaboran presupuestos, se asignan los
recursos, la marginación del sector educación del resto de la gestión munici-
pal culmina finalmente en la exclusión de ésta del desarrollo local.
A modo de resumen, a continuación sintetizaremos algunos de los elementos
que permiten identificar este estilo de gestión.
Elementos que caracterizan este estilo de gestión
Escasa o nula inversión en el sector. La variable inversión en general es la

variable de ajuste en los casos en que existen problemas de financiamiento. Al
hablar de inversión nos referimos a los recursos que destina el municipio, tanto
de sus propios fondos como de aquellos a que accede externamente, para accio-
nes de mejoramiento en el ámbito de la infraestructura, equipamiento y en pro-
gramas de inversión social propiamente tal.
En comunas que han adoptado este estilo de gestión, la inversión es práctica-
mente nula en el sector educacacional y cuando existe está exclusivamente dirigi-
da a infraestructura y equipamiento y no a programas orientados a un mejora-
miento de la calidad de la educación.
No hay planificación para el sector (previo Plan Anual de la Educación
Municipal [PADEM]). En general, previamente a la existencia del PADEM (1995),
era difícil encontrar acciones o procesos de planificación en educación, lo que
obviamente trae aparejados todos los efectos antes mencionados.
En los casos en que es posible observar planificación, ésta se caracteriza por
no tener un “norte” explícito, por lo que generalmente sólo es posible encontrar
acciones que responden a situaciones específicas.
No obstante, la planificación no es una solución por sí misma; el hecho de
contar actualmente con un instrumento de planificación, como es el PADEM, no
es automáticamente sinónimo de cambios en el sector. La planificación debe ser
un proceso sistemático y flexible, que debe además traducirse en acciones con-
cretas tales como, por ejemplo, en una planificación presupuestaria coherente con
las acciones programadas y priorizadas y los impactos buscados.
Incluso actualmente hoy la percepción de que los PADEM,12 como instru-
mento de planificación municipal de la educación, no han sido aprovechados a
pesar de su potencialidad. Las razones para ello parecen ser la falta de capacidad
técnica así como la existencia de un reglamento para ellos, que impiden que se
transformen realmente en instrumentos efectivos de planificación.13
12 Informe preliminar “La gestión educacional de las municipalidades”, mayo 1998. DIPLAD.
MINEDUC (doc. interno).
13 Entre éstas se encuentra su duración estipulada por ley, que sólo es de un año. Además son
instrumentos aprobados por el Consejo Municipal durante el mes de septiembre, mientras el
presupuesto municipal se aprueba en diciembre.
Inexistencia de un líder positivo. La ausencia de un líder, tanto en el munici-

pio como en el DAEM, que promueva y conduzca los procesos es bastante
común en los casos en que la gestión está asociada al gasto. En la práctica nadie
asume la responsabilidad de darle conducción y coordinar esfuerzos y voluntades
para desarrollar el sector. En general, los actores involucrados asumen un rol
pasivo y se concentran en ejercer las funciones dictadas por la ley.
Las decisiones se toman políticamente y no técnicamente. En la mayoría de
los casos en que las comunas adhieren a este estilo de gestión, el peso del poder
político es muy superior al aspecto técnico y las decisiones se toman por aquellos
que tienen menos conocimientos la realidad del sector y, por aún, tienen otras
prioridades principalmente asociadas a acciones o sectores que poseen mucho
más visibilidad política que la que tiene educación.
Inexistencia o escasa relación entre unidades municipales. En este estilo de
gestión, la inexistencia de relaciones entre departamentos y unidades es una clara
señal de la marginación del sector. En estos casos el DAEM o Corporación tiene
mínimas relaciones con departamentos claves para su propia gestión como la
Secretaría Comunal de Planificación (SECPLAC) y el Departamento de Admi-
nistración y Finanzas. De esta forma, tanto la coordinación como la articulación
se encuentran ausentes o se dan vertical y jerárquicamente.
Ausencia de sistemas de control y evaluación. El control está estipulado por
ley y se da desde dos niveles; el control externo que realiza la Contraloría Gene-
ral de la República sobre diversas materias, y el interno, que ejecuta la propia
municipalidad por la vía jerárquica, con el fin de adecuar sus actividades a las
normas vigentes y a las condiciones de eficiencia que sean exigibles. En la
práctica, ambos tipos de control se centran en insumos y no en resultados y
principalmente en el control presupuestario, por lo cual el control no es funcional
a los fines que persigue una municipalidad y es entrabante. En el estilo de gestión
asociado al gasto, el control financiero-presupuestario recibe un énfasis prepon-
derante y el control entendido como retroalimentación de procesos en función de
objetivos es prácticamente desconocido. De más esta decir que la evaluación
propiamente tal, no existe.
Falta de análisis financiero en el sector educacional. Este aspecto alude al
escaso conocimiento del presupuesto del sector educacional tanto en el DAEM
como en docentes y otros funcionarios municipales e incluso entre el esta-
mento político. Algunas típicas manifestaciones de esta falta de análisis son las
siguientes:
– Presupuesto se elabora reajustando según el IPC.
– Se desconocen posibilidades de ahorrar o incrementar recursos.
– Jefe DAEM desconoce situación financiera real del sector.
– Presupuesto de educación se elabora al margen del presupuesto municipal.
A modo de ejemplo, se puede señalar que en el proyecto FORD/CIDE de las

20 comunas de la muestra solamente 4 de ellas llevaban un control de ingresos y
gastos (FORD/CIDE, 1995).
Constantes modificaciones presupuestarias. Las modificaciones presupuesta-
rias en exceso también son señales del escaso conocimiento que se tiene del
comportamiento de los gastos en educación, tanto en cantidad como en el tiempo;
esto se traduce finalmente en presupuestos que no reflejan los gastos reales, por
lo cual deben ser modificados constantemente.
Tendencia al incremento de la transferencia municipal o transferencia ajus-
tada al mínimo posible. Es posible visualizar dos efectos; primero el incremento
de la transferencia, que está directamente asociada a las modificaciones presu-
puestarias y por ende al escaso conocimiento presupuestario del sector; y el otro,
vinculado a la reducción permanente de la transferencia en la medida en que el
sector educacional capte mayores recursos. Para este caso, generalmente se pro-
mueve la captación de alumnos para incrementar la subvención y así poder libe-
rar recursos para el resto de las atribuciones municipales. En este sentido, las
acciones de captación de nuevos recursos no están orientadas hacía un incremen-
to del presupuesto de educación para otras asignaciones sino que exclusivamente
para liberarle recursos al municipio.
Establecimientos educativos funcionan como pequeños feudos. Dados la
marginación de la educación del resto de la gestión municipal y el escaso nivel de
conducción que tiene el DAEM o Corporación, los establecimientos educativos
se cierran al entorno y se comportan como pequeños feudos, en los cuales los
procesos se desarrollan en forma aislada incluso en relación con otros estableci-
mientos. De ahí que es posible encontrar escuelas que tienen mejores rendimien-
tos que otras, pero fruto de sus propios esfuerzos y sin un vínculo con el desarro-
llo comunal.
A estas diez características de este estilo es posible agregarles cuatro más que
podríamos llamar efectos o consecuencias directas en las unidades educativas y
que igualmente se pueden visualizar en las comunas que adoptan este estilo de
gestión.
Pérdida constante y progresiva de alumnos. La pérdida de alumnos es un
aspecto que manifiesta el descontento de los padres por la calidad de la educación
municipal. Al respecto, el sector privado subvencionado ha captado un número
importante de alumnos desde que entró en actividad. La competencia, no obstan-
te, aún no parece ser suficientemente asumida por los municipios y no han adop-
tado acciones remediales y/o preventivas.
Deterioro de la infraestructura. La calidad de la infraestructura es una aspec-
to importante para la mantención de los alumnos en el sector; el proyecto FORD/
CIDE demostró que ésta es una de las variables que inciden en la pérdida de
alumnos. Al respecto, los padres al decidir por el establecimiento educativo de
sus hijos seleccionan principalmente por esta variable a la vez que por los puntajes
de la prueba Sistema de Medición de Calidad de la Educación (SIMCE). El

deterioro constante de la infraestructura escolar demuestra también la escasa
prioridad que tiene el sector en la inversión municipal.
Bajos puntajes SIMCE. El bajo rendimiento de los alumnos, expresado por
los puntajes de las pruebas SIMCE, es una señal importante del bajo desarrollo
del sector educativo y el escaso énfasis en los procesos de enseñanza-aprendizaje.
Si bien paulatinamente en Chile los puntajes SIMCE han ido aumentando en el
sector municipal, este incremento ha sido catalogado como insuficiente. Por otro
lado, los esfuerzos para el incremento del rendimiento de los alumnos se han
realizado desde el nivel central, a través de la implementación de diversos pro-
gramas de apoyo, los cuales se aplican directamente en las escuelas (Programa de
las 900 escuelas - Proyectos de Mejoramiento Educativo). Por tanto, en general
en este tipo de comunas no fue posible visualizar programas o proyectos orienta-
dos al mejoramiento de la calidad de iniciativa municipal.
Escaso perfeccionamiento docente. La muestra estudiada en el proyecto FORD/
CIDE indicó que de 20 municipios sólo dos aportaban sobre $ 10.000 (aprox. US$ 20)
al año para perfeccionamiento (FORD/CIDE, 1995). Por tanto, el perfecciona-
miento docente aún no ha sido asumido por estos municipios.
Como conclusión, bajo este estilo de gestión, la educación se transforma en
un sector sobre el cual lo único relevante resulta ser la mantención de su estado
actual en relación a su financiamiento. No se ha hecho un análisis global del sector,
ni tampoco se ha destacado su importancia para el desarrollo comunal, y como
consecuencia final se peca de ausencia del mejoramiento del servicio educativo.
Educación es una inversión
En el otro extremo podemos encontrar la situación absolutamente inversa, en la

cual la educación es un sector que favorece y promueve el desarrollo local me-
diante la formación de sus individuos. Y retomando nuestra definición inicial de
inversión, ésta aludiría a los procesos de cambio que la acción de educar pueden
generar en los individuos y más ampliamente en el desarrollo comunal.
Esta concepción es la situación ideal en la cual se puede encontrar al sector
educación. Por ende, las comunas en las cuales se vislumbra esta concepción
están en tránsito hacia ella y el proceso aún no está terminado.
Existen comunas en las cuales el sector educacional está transitando desde la
posición de “gasto” a ser una “inversión”. Este tránsito en la mayoría de los casos
está liderado por el alcalde, el SECPLAC o el gerente de la Corporación. No
obstante, si no es el alcalde, se requiere del apoyo de éste para mantener y
afianzar el proceso.
Los municipios que han optado por este estilo de gestión han dejado atrás la
idea de que la educación es un problema y han comenzado a visualizar sus
potencialidades y fortalezas y la han comenzado a asumir como una misión

central de su quehacer. De esta forma, la educación ya no cobra importancia en la
gestión municipal por el déficit que genera sino por el aporte que puede generar
al desarrollo local.
Al respecto, los cambios que se han producido en estas comunas se asocian
directamente a la existencia de procesos medianamente claros de planificación;
es decir a la definición de políticas y objetivos claros, la elaboración de planes de
trabajo y consecuentemente el establecimiento de mecanismos de coordinación y
articulación entre los distintos actores y unidades que tienen injerencia directa o
indirecta en la gestión del servicio. Se observa igualmente un incremento de la
participación de las unidades educativas, es decir de directivos y profesores en la
formulación de objetivos para el sector y una mayor delegación en lo que a toma
de decisiones se refiere. Se visualizan también mayores niveles de autonomía
tanto en los aspectos financieros (traspaso de recursos para gastos menores, re-
cursos provenientes de proyectos) como en los pedagógicos.
En este estilo de gestión, el sector educacional se encuentra inserto en la
gestión global del municipio y no aislado como en el caso anterior. Este estilo se
puede graficar de la siguiente manera:
Gráfico 2
EDUCACION COMO INVERSION
MUNICIPIO DEPROV
EDUCACION
U.E. U.E. U.E.

Como se puede apreciar en el gráfico:

– El sector educativo se encuentra inserto en el municipio y no fuera de él
como en el caso anterior. Esta inserción tiene grandes implicancias para la
gestión del servicio educativo. Al estar el sector educativo premeditamente
incorporado al resto de la gestión municipal, participa de la mayoría de las
acciones que éste realiza como un actor central en el proceso de desarrollo de
la comuna. La educación en este caso, y como se señaló anteriormente, se ha
transformado en uno de los objetivos centrales del quehacer municipal y más
aún es un vehículo para muchos de los otros objetivos municipales.
Teniendo presente el mandato que por ley asumen los municipios –“Satisfa-
cer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el
progreso económico, social y cultural de la comuna”14–, la educación ha
cobrado un rol preponderante en el desarrollo local y una oportunidad única
de servicio a la comunidad y, por ende, su gestión pasa a ser una responsabi-
lidad no tan sólo del departamento que lo administra sino que de otros acto-
res también, particularmente el político.
– En esta situación, el nivel de integración de la educación al resto de la
gestión municipal se manifiesta por ejemplo en las relaciones que mantiene
el sector con el resto de las unidades municipales, especialmente con la
SECPLAC, con el Departamento de Administración y Finanzas y con el
alcalde.
– En el gráfico anterior, las líneas continuas entre “educación” y las unidades
educativas demuestran la fluidez de relaciones existentes, fluidez que se ma-
nifiesta en aspectos relacionados con el traspaso de información que se da
bilateralmente y en la toma de decisiones, sobre la cual existe una mayor
participación de los directores de establecimientos y de los profesores e
incluso del resto de la comunidad.
En estos casos, es posible encontrar unidades educativas mucho más autóno-
mas, en materias como los recursos. En general, se ha instaurado –o se está
en vías de hacerlo– el sistema de administración por centros de costos, que
les permite a los establecimientos conocer y manejar sus recursos con una
mayor responsabilidad. Esta transferencia tiene efectos virtuosos para los
establecimientos, permitiendo en muchos casos el ahorro de recursos, el in-
cremento de la motivación de los docentes y de los directores y obviamente
una mayor participación en la toma de decisiones.
– La DEPROV, por su parte, mantiene una relación directa y fluida con el
DAEM o la Corporación, e incluso se promueve el trabajo conjunto en aspec-
tos pedagógicos, de tal modo que el Departamento de Educación no sólo
14 Artículos 107, inciso segundo de la Constitución Política y 1º , inciso segundo de la Ley 18.695.
asume tareas administrativas sino también una función importante en aspec-

tos técnico-pedagógicos. De esta forma, los principales beneficiados son las
escuelas, que encuentran un apoyo directo y más expedito en estas materias.
Algunos elementos que permiten identificar este estilo de gestión
Inversión en el sector. La inversión en el sector es una de las características

relevantes, incluso en aquellos municipios pobres que han adoptado este estilo.
Se observan esfuerzos orientados a la captación de nuevos recursos por la vía de
fuentes alternativas de financiamiento, como es el caso del Municipio de Maule,
que logró captar ingresos por otras vías, superiores incluso a la transferencia que
realizaba el propio municipio (FORD/CIDE; 1995).
La inversión destaca también en ámbitos distintos de los tradicionales como
son infraestructura y equipamiento y es posible observar la asignación de recur-
sos hacia programas de mejoramiento de la calidad de la educación, como son
perfeccionamiento docente o introducción de nuevas tecnologías para el aprendi-
zaje (informática y otros) .
No obstante, esta característica es bastante escasa; las restricciones presu-
puestarias tanto del municipio como del sector favorecen que generalmente la
variable inversión se trasforme en la variable de ajuste.
Existencia de planificación para el sector (previo PADEM). La planificación
es una práctica ya instalada en estos municipios y no sólo se adopta para el sector
educacional sino que para la gestión global del mismo. Si bien es posible encon-
trar en algunos casos un Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), en su ausen-
cia existen planes de trabajo anuales o al menos objetivos y políticas claras que
facilitan la ejecución de acciones y especialmente la articulación y coordinación
entre actores y unidades.
En lo que a educación se refiere, ésta no es planificada sólo sectorialmente;
sus objetivos se asocian a otros sectores como son salud y desarrollo comunitario
y se orientan a alcanzar la visión que de la comuna se ha definido. Del mismo
modo, para su cumplimiento el municipio o el DAEM se ha formulado una
misión institucional que oriente su accionar.
Existencia de un líder positivo. Entendemos por líder positivo aquel actor
que fomenta, conduce, propone y ejecuta acciones que favorecen el desarrollo del
sector, ya sea por la vía de la motivación de los equipos de trabajo, por su
claridad en la formulación de metas y objetivos y en su capacidad para aunar
esfuerzos para que éstos se alcancen.
Al revés del caso anterior, en este estilo es claramente visible la existencia de
un líder positivo que gatilla en una primera etapa y posteriormente conduce
(puede no ser el mismo) el proceso de mejoramiento de la educación.
Se ha observado hasta ahora que generalmente es el alcalde quien gatilla el

proceso y posteriormente lo continúa el DAEM o el gerente de la Corporación y
en algunos casos el SECPLAC. En general, este líder se legitima por su capaci-
dad técnica y no por el cargo que detenta.
El líder o líderes son claves para la sustentabilidad del proceso de cambio,
dado que es él quien reúne esfuerzos y voluntades.
Decisiones se toman técnicamente. Una característica particular de los muni-
cipios que han adoptado este estilo de gestión es la voluntad política clara tanto
del alcalde como de los concejales para impulsar el desarrollo del servicio educa-
tivo. De esta forma, el peso del poder “político” está equilibrado con el técnico.
Tanto el Consejo Municipal como el alcalde recogen las opiniones y propuestas
de los técnicos antes de sometarlas al proceso de toma de decisiones. Por ende, se
produce un proceso participativo y centrado en competencias para la toma de
decisiones.
Tendencia al incremento de la transferencia municipal, aun si el sector no
tiene problemas de financiamiento. Dado que el sector es una prioridad para el
desarrollo comunal, es posible constatar el incremento del aporte municipal, in-
cluso por sobre los montos requeridos para cubrir el déficit. En este sentido, la
transferencia en estas comunas ya no es entendida como un mecanismo para
amortiguar el déficit que provoca la subvención al no poder cubrir todos los
gastos sino que como un aporte al desarrollo.
Igualmente, el presupuesto del sector se incrementa por la vía de acceso a
otras fuentes de financiamiento (extramunicipales).
Control y evaluación. Se puede observar que en este estilo de gestión, tanto
el control como la evaluación aún son actividades medianamente incipientes. El
control mantiene características fuertes de fiscalización, mientras la evaluación
de procesos y de resultados aún no es implementada como una actividad perma-
nente; no obstante, se han observado esfuerzos por incorporarlos a las prácticas
habituales de la planificación introduciendo algunos indicadores de gestión y de
impacto.
Establecimientos educativos incrementan su autonomía. A diferencia del caso
anterior en que los establecimientos educativos funcionaban como pequeños feu-
dos, en este estilo los mismos adquieren dosis importantes de autonomía adminis-
trativa, pero bajo un plan de trabajo común. Es decir, con políticas y objetivos
claros para el conjunto de los establecimientos que, si bien otorgan libertad, a la
vez conducen los cambios bajo un marco general al cual se ajustan todos los
establecimientos.
Al respecto, un caso interesante es el de la comuna de Graneros perteneciente
al proyecto “Fortalecimiento de la Gestión Educacional “ del MINEDUC/CIDE.
En esta comuna se han realizado procesos participativos de planificación y toma
de decisiones que han propiciado el incremento de la autonomía de los estable-
cimientos educativos, introduciendo la administración de recursos por los propios
establecimientos y permitiendo la definición de los criterios para la entrega

de incentivos económicos por medio de los ahorros generados por los estable-
cimientos.
Existencia de relaciones entre unidades municipales. Muy característico de
este estilo es la permanente relación entre las unidades municipales involucradas
en educación; más aún, se generan instancias estructuradas para la articulación o
coordinación, o bien se utilizan las mismas que fija la ley, pero que adquieren
otro carácter y sentido dado que se orientan por objetivos y mediante la delega-
ción clara de responsabilidades.
La existencia de estos elementos permite que se produzcan una serie de
efectos virtuosos, como los siguientes:
– Mantención y/o incremento de la matrícula
Se pueden observar esfuerzos importantes por captar matrícula tanto de los
colegios particulares subvencionados como de otras comunas. Estas acciones, a
diferencia del caso anterior, son planificadas desde el municipio y no esfuerzos
aislados de los directores de establecimientos.15
De esta forma podríamos decir que en los casos en que no es posible captar
más matrícula, como en las comunas rurales, se observan esfuerzos por la man-
tención de la existente a fin de evitar la pérdida de alumnos.
– Evolución positiva de los puntajes SIMCE
En cuanto a la evolución de los puntajes SIMCE, en este caso se puede
observar una ligera tendencia al incremento no aisladamente en algunas escuelas,
sino que forma parte de una política expresa del sector que apunta a mejorar sus
resultados.
No obstante, aún no es posible aseverar que este estilo de gestión incide
directamente en la mejoría de los puntajes SIMCE, aunque se observan ciertas
tendencias.
– Mejoramiento de la infraestructura escolar
Como ya se señaló, la infraestructura es un aspecto que consideran los padres
al tomar decisiones en la elección de las escuelas. En las comunas en las cuales la
educación es una inversión, la infraestructura escolar es una de las primeras
prioridades dentro del proceso de mejoramiento del servicio educativo.
– Perfeccionamiento docente
En relación al perfeccionamiento docente, se ha observado la existencia de
algunas acciones más planificadas de capacitación y orientadas a satisfacer nece-
15 Este es el caso de comunas como Algarrobo, La Florida, Yerbas Buenas y Maule, que entre los
años 1988 y 1993 incrementaron su matrícula en 27,8%, 15,1% , 15% y 7% respectivamente
(FORD/CIDE, 1995). Es destacable el caso de Yerbas Buenas y Maule, que siendo comunas
con porcentajes de ruralidad superiores al 80% y aledañas a ciudades grandes como son Linares
y Talca, han podido retener su matrícula e incrementarla. (FORD/CIDE, 1995).
sidades reales de los docentes con vistas a su función. No obstante, éste es un

aspecto incipiente aún y, como se señaló, sólo dos comunas asignan de su presu-
puesto más de $ 10.000 por año para capacitación por profesor.
En resumen, mediante la adopción de este estilo de gestión es posible visualizar
al sector educacional en un estado progresivo de mejoramiento, con la introduc-
ción de procesos sistemáticos de planificación integrados a los del resto del
municipio y que traen aparejados cambios en las formas de relacionarse entre
unidades y niveles dentro de la estructura municipal y en el sector educación
propiamente tal. Otro aspecto clave son los esfuerzos que realiza el municipio por
incorporar recursos al sector, ya sea por la vía de la transferencia municipal o por
el acceso a nuevas fuentes de financiamiento.
No obstante, aún no es posible indicar que este estilo está absolutamente
instalado en los municipios, muchos se aproximan a él en mayor o menor medi-
da, por lo que aún es posible encontrar manifestaciones del estilo anterior deno-
minado como “gasto”.
INICIATIVAS DE APOYO A LA GESTIÓN MUNICIPAL DESDE EL NIVEL CENTRAL
La preocupación por el mejoramiento de la gestión de la educación que realizan

los municipios no ha estado ausente de las acciones diseñadas e implementadas
desde el MINEDUC. Al respecto es posible destacar dos iniciativas importantes:
el programa P 900 y “Plan de apoyo a la gestión municipal”.
El P 900, si bien esta orientado a mejorar la calidad de la educación de las
900 escuelas básicas más pobres y vulnerables del país mediante la asignación de
recursos, capacitación, materiales y otros medios que llegan directamente a las
escuelas, ha incursionado en el apoyo para la gestación y consolidación de Equi-
pos de Gestión Comunales que operen desde el DAEM o Corporación promo-
viendo el mejoramiento sistémico de la educación comunal. Sus resultados aún
no los conocemos en este ámbito, por lo cual no adelantaremos nada sobre ellos.
Otro proyecto importante, quizás el más relevante por su cobertura, es el
“Plan de apoyo a la gestión municipal”, desarrollado desde el Departamento de
Fortalecimiento Institucional.
Este plan se ha desarrollado desde el año 1996 y tiene como objetivo general:
Profundizar la descentralización de la educación municipal mejorando su capaci-
dad para la formulación, diseño y aplicación de políticas educacionales, contribu-
yendo así a mejorar la capacidad técnica y fortalecer la autonomía municipal.
El proyecto CIDE/MINEDUC fue una de las iniciativas que se impulsaron
desde el ministerio a través de este plan.
Durante los años 1996-1997, una serie de consultoras (7) intervinieron di-
rectamente en 50 comunas, durante al menos 8 meses, a lo largo de Chile, para
apoyar a los DAEM y/o Corporaciones en el mejoramiento de su gestión. Los

resultados de estas intervenciones sólo se conocen preliminarmente, por lo cual
no ha sido posible incluirlos en este documento.
CONCLUSIONES
Como mencionamos al inicio de este documento, la aproximación a una caracteriza-

ción de los estilos de gestión y a sus respectivos estadios de desarrollo no tiene un
fin en sí mismo sino que cobra sentido para la generación de procesos de cambio
adecuados a la realidad de cada municipio y, dentro de éstos, a cada sector.
Como pudimos observar, ambos estilos de gestión son extremos y sus manifes-
taciones no son exclusivas ni excluyentes uno del otro. Más aún, es posible constatar
–sobre todo en el segundo caso, es decir cuando la educación está más asociada a la
“inversión”– que aun es posible encontrar manifestaciones del otro estilo. Con esto
queremos decir que el primer estilo de gestión de la educación municipal, es decir el
que está asociado al gasto, es bastante primario y precario. Lamentablemente es el
más frecuente, de acuerdo a los dos proyectos realizados. No obstante, igualmente es
posible constatar que desde este estilo primario es factible despegar hacia un proceso
de desarrollo de la gestión del servicio educativo.
Es por esta razón que queremos destacar la necesidad de realizar intervencio-
nes en los municipios capaces de gatillar este “despegue”.16
De más está decir que las intervenciones que se realizan, ya sea en educación
como en otros sectores, en general han sido diseñadas en el nivel central, por lo
cual escasamente recogen las necesidades específicas de cada comuna. De esta
forma, se está llegando a las municipios con intervenciones estandarizadas que se
reflejan en productos y acciones que poco o nada satisfacen los requerimientos de
la realidad local. Lamentablemente este tipo de intervenciones sólo generan resis-
tencias en los municipios y pérdidas de tiempo y recursos.
El esfuerzo por realizar esta primera aproximación a los estilos de gestión
que se adoptan en educación justamente responde a la necesidad de contar con
algunos elementos de juicio que permitan diseñar e implementar intervenciones
más apropiadas a la realidad de cada comuna. Si bien éste es un primer acerca-
miento y requiere de mayor profundización, creemos que favorece al menos la
16 Al respecto el MINEDUC, a través del Departamento de Fortalecimiento Institucional, ha

desarrollado durante los años 1996-1997 a través de consultoras privadas intervenciones que
han pretendido fortalecer la gestión municipal en educación. Al respecto las percepciones de
sus resultados son variadas y una evaluación rigurosa de su impacto no se ha realizado aún, por
lo que no podemos aventurar conclusiones.
identificación de elementos y sus características de la gestión en educación, faci-

litando la clasificación de las comunas en algunos de los dos estilos mencionados
y, por tanto, permitiendo el diseño de intervenciones y la consecuente ejecución
de acciones y de procesos atingentes a sus debilidades y fortalezas.
En el cuadro que precede presentamos un esquema que caracteriza los dos
estilos de gestión abordados en este trabajo, con sus distintos componentes y
manifestaciones.
Como se observa, los distintos elementos tienen comportamiento distinto en
los dos estilos de gestión definidos. Un resumen de estos comportamientos es el
siguiente:
Respecto del Presupuesto, se ha dicho que éste es uno de los componentes
que más fácilmente permiten distinguir un estilo del otro. En relación con la situa-
ción denominada como gasto, éste se comporta en general como una “caja negra”
y el municipio simplemente se preocupa de asegurar la supervivencia básica del
sector. De esta forma, sólo se cubre el déficit que genera la subvención.
En el caso contrario –educación como inversión– el presupuesto es un instru-
mento funcional a la planificación del sector y el municipio en general realiza
aportes superiores a los estrictamente necesarios.
La Planificación es otro de los componentes claves en la gestión del servicio
educativo. En el caso en que la educación se aproxima a la concepción de “gas-
to”, es posible corroborar escasos o inexistentes procesos de planificación. Prin-
cipalmente se observan acciones o tareas establecidas por ley y sin un sentido
último, sino que básicamente rutinarias.
En el caso contrario, es posible observar esfuerzos importantes de planifica-
ción; más aún, es posible visualizar a la educación inserta en la estrategia de
desarrollo comunal. Por ende, no es un sector que se gestiona aisladamente sino
que cobra un sentido en el contexto del desarrollo comunal.
Articulación y coordinación son dos componentes que van de la mano de la
planificación, en el sentido de que mientras más avanzada se encuentre la comu-
na en esta última, más operativa y funcional será la coordinación y articulación.
Nos referimos a operativa y funcional en relación con objetivos y metas claras
que permiten ejecutar las acciones establecidas en un contexto de trabajo cohe-
rente. La especificación de los objetivos y fines facilita y permite la definición de
roles y funciones tanto para las unidades municipales como para los actores que
las componen, produciéndose una natural distribución del trabajo, el cual tiende a
ser mancomunado.
El Liderazgo es uno de los elementos que están presentes cuando la educa-
ción está asociada a “inversión” y se manifiesta en una conducción que es
aglutinadora de esfuerzos y consensuadora de propuestas. Está por sobre todo
regido por las competencias técnicas del líder o líderes, los que fomentan la
participación activa de otros actores.
180
Componentes de la gestión y sus características

Estilo
de gestión
Presupuesto Planificación Articulación/ Liderazgo Toma de Sistema de control
coordinación decisiones y resultados
Gasto *Se cubre el *Inexistente *Inexistente *Inexistente *Centralizada * Controles

déficit administrativos
*Emergente *Vertical/ *Autoritario *Política establecidos por
jerárquico la ley
*Sin norte *Autoritaria
Inversión *Aporte: el *Inserta en una *En función de * Técnico *Participativa *Indicadores de

municipio estrategia de objetivos gestión
transfiere más desarrollo * Compartido y *Autónoma
allá del déficit comunal *Definición de legitimado *Procedimientos
roles y funciones *Técnica de control
*Acceso a *Con misión
recursos externos institucional *Hacia arriba y *Centrada en *Indicadores de
hacia abajo competencias evaluación de
LA GESTIÓN:
resultados
EN BUSCA DEL SUJETO
En el caso de comunas poco eficientes y asociadas al concepto de “gasto”, el

liderazgo no existe o está detentado básicamente por el poder que otorga un
cargo, por lo que en general es vertical y autoritario y por ende no legitimado.
Toma de decisiones. El proceso de toma de decisiones consta de cinco eta-
pas: la “tematización”, la propuesta de soluciones, la evalución de las soluciones,
la decisión y la ejecución. En una comuna cuya gestión está asociada al “gasto”,
las primeras cuatro etapas generalmente son realizadas por el estamento político,
con una participación en la segunda etapa, es decir la de propuestas de solucio-
nes, del encargado de un departamento; no obstante la decisión final recae en los
políticos y su ejecución en los técnicos. De esta forma el proceso es vertical,
dirigido y autoritario y principalmente teñido por aspectos políticos más que por
los técnicos.
En el caso en que la educación es una inversión, las distintas etapas del
proceso son realizadas en conjunto con el equipo técnico (los otros niveles dentro
de la jerarquía). Incluso es posible observar una delegación en la toma de decisio-
nes hacia niveles inferiores de la jerarquía municipal, en materias que no requie-
ren una sanción política específica.
Sistemas de control y evaluación. Como se dijo, si bien los sistemas de
control son establecidos por ley, una característica importante de las comunas
más eficientes es el cambio de sentido que éstos cobran. Es decir, pasan de ser
una norma y una fiscalización a ser actividades que retroalimentan los procesos
que se desarrollan en la gestión municipal. Del mismo modo, la evaluación co-
mienza a cobrar un papel preponderante y se realizan esfuerzos para la identifica-
ción de indicadores de resultados y de impacto.
A modo de conclusión final, se puede señalar que si bien existen grados de
heterogeneidad importantes en la forma en que los municipios administran la
educación, al parecer la tendencia principalmente observada es aquella que está
asociada al “gasto”. Este estilo muy precario de administración no augura buenos
resultados si no se producen cambios sustantivos en la forma en que los munici-
pios están asumiendo la educación. Es imperativo hoy, por la Reforma Educacio-
nal y los requerimientos que ella impone para su éxito, repensar los estilos de
gestión que se están desarrollando en educación municipal.
De esta forma, un insumo importante para la realización de cualquier inter-
vención que se realice en educación municipal requiere de un diagnóstico acaba-
do de su situación actual, para lo que puede resultar interesante caracterizar a los
municipios en uno u otro estilo de gestión, recogiendo –al menos gruesamente–
los elementos indicados más arriba.
Con una caracterización de la situación inicial y un análisis es posible identifi-
car los aspectos débiles de la gestión municipal en educación y a partir de allí
generar un proceso que potencie los cambios al interior del sector así como en el
municipio. Ya que mencionamos que entendemos al municipio como un sistema,
es indudable que los cambios no sólo deben y van a incidir en educación sino
también deben afectar al resto, al menos a las unidades que tienen mayor relación
con ella. De esta forma, parece ser que más que productos estandarizados para
distintas realidades, y dados los componentes que se han definido como centrales
en la gestión, se sugiere el desarrollo de intervenciones que apunten al desenca-
denamiento de procesos que movilicen las rutinas de trabajo y los estilos de
relación por años asentados entre los actores municipales. Los productos deben
servir para gatillar cambios al interior del municipio y de la educación y no
trasformarse en fines en sí mismos.
BIBLIOGRAFÍA
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CONCLUSIONES 183
III. Conclusiones
Del análisis y conocimiento de los trabajos presentados en el seminario interna-

cional “Las reformas de la gestión de los sistemas educativos en los noventa” es
posible identificar algunos elementos de carácter analítico e hitos que han apare-
cido como centrales en la evolución de la gestión.
Una primera observación implica recuperar la necesaria actitud “no
fundamentalista” en el análisis de los procesos, puesto que ésta tiende a abstraer
y vanalizar la gran complejidad de los procesos históricos.
Interesa destacar la sofisticación, la creatividad y el esfuerzo sistemático
comprometido en los procesos de las reformas de la década del noventa.
Se identifican un conjunto de elementos comunes en los procesos de reforma,
en relación con los objetivos, los actores, los niveles involucrados, los diagnósti-
cos y las estrategias, independientemente de las asimetrías y diferencias entre los
países; en particular, las estrategias orientadas hacia la descentralización, el mo-
vimiento hacia una cierta mayor autonomía en las escuelas, la vinculación de los
padres al quehacer escolar, la revalorización docente, la redistribución de funcio-
nes entre los distintos niveles, etc. Todas las estrategias se implementan tanto
desde los niveles centrales a los locales como desde la base hacia el centro,
promoviendo la autonomía relativa y la democratización de cada nivel.
Al mismo tiempo, es necesario destacar las diferencias en la práctica de las
reformas, puesto que ellas emergen de la dimensión histórica de los procesos.
Este es un elemento importante a rescatar en el proceso de “desfunda-

mentalización”. En suma, insertar estos procesos de reformas de la gestión en
series históricas, en la trayectoria histórica de cada estado y de los actores.
Igualmente, considerar que estos procesos no ocurren en el vacío, sino que se
producen en una trayectoria con sus acumulaciones y sus diálogos con la trans-
formación.
El tema central que emerge del seminario es el rol del Estado y, en particular,
su rol en la educación. La discusión que aparece aquí es básicamente la del
cambio del papel del Estado. Se percibe un movimiento desde una tradición
“napoleónica” en la constitución de la nación, desde un Estado que ejecuta el
conjunto de actividades, hacia una visión que le otorga otros roles tales como
dejar para sí la definición de políticas, las actividades de medición, evaluación y
monitoreo y un llamado a mantener un rol activo del aparato central, en la
capacidad de intervención en los procesos de promoción de la educación y de
compensación o de acción remedial.
Se distinguen dos fases en el proceso de cambio del rol del Estado: una fase
“primitiva”, en la cual el Estado central aparece como una entidad que se desliga
de sus funciones y responsabilidades hasta arribar a una etapa más compleja y
sofisticada en la cual su papel se caracteriza por un cambio en el tipo de relacio-
nes entre el nivel central y los descentralizados. Este cambio en el tipo de relacio-
nes se expresa por lógicas en tensión, por dos tipos de movimiento y por tres
dimensiones que emergen.
En relación con las lógicas en tensión, se distinguen dos tipos: una de lo
homogéneo y una de lo diverso. Este conflicto de lógicas, entre la tendencia hacia
lo homogéneo y la tendencia hacia lo diverso, conlleva muchas consecuencias,
como por ejemplo a nivel de la definición de lo que es la nacionalidad, que
habitualmente se establece por lo homogéneo. En la actualidad se hace presente
una lógica que tiende a valorar la diversidad, lo que implica una redefinición de
la nacionalidad y de aquello que constituye el sentimiento de pertenencia.
Se asiste a un proceso de resignificación de conceptos y es necesario pregun-
tarse cómo se maneja, por ejemplo, el tema de la diversidad cultural, la diversi-
dad en las culturas, la diversidad en las personas, las necesidades diferentes entre
distintas situaciones; ¿acaso debe todo el mundo aprender lo mismo o aprender
cosas diferentes? Las implicaciones de esta tensión que va de lo homogéneo a lo
diverso generan una explosión de situaciones difíciles de manejar, pero incluso
difíciles de resignificar conceptualmente con el bagaje cultural del que se dispone
en este momento. Al mismo tiempo que se ha producido un proceso de
homogeneización, la diversificación nos lleva a otro tipo de enfoque acerca de la
diversidad, asociado con la emergencia del “mercado”, del “mercantilismo” o de
la “privatización”, que son algunos de los términos con los cuales aparece esta
dimensión de lo diverso en los procesos de cambio de gestión. Es necesaria una
CONCLUSIONES 185
clarificación conceptual que se haga cargo de esta tensión entre estas lógicas de
lo homogéneo y lo diverso.
La otra lógica identificada y asociada con la anterior es el encuentro de una
lógica de gestión vehiculada por procesos de certificación, que está más bien
referida al tema burocrático, al tema de la homogeneización versus una visión
más centrada en la productividad del sistema y que, por lo tanto, está vinculada a
aquellas situaciones ligadas con la diversidad. Esta tensión requiere un proceso
de negociación, de conversación que está recién iniciándose; una conversación
entre la certificación y la productividad del sistema.
Las lógicas en tensión se acompañan de dos tipos de “movimientos”, identi-
ficados a partir de los estudios de caso.
Se observa un primer movimiento que opera en un eje de carácter vertical y
en el cual se distinguen, a su vez, tres dimensiones. La más fuerte de ellas es la
redistribución de poder al interior del aparato del Estado mediante los procesos
de desconcentración y descentralización, la federalización, la “estadualización”,
la “provincialización” o la “municipalización” hasta llegar a la escuela. En este
proceso se generan nuevos poderes y contrapoderes; por lo tanto, se generan
nuevas relaciones más poderosas que las anteriores. Este movimiento vertical
conlleva no sólo nuevas relaciones sino nuevos tipos de relaciones. La segunda
dimensión se vincula con los cambios en los contenidos de las relaciones; básica-
mente se transita desde relaciones orientadas “hacia el control” a relaciones orien-
tadas “hacia la intervención” educativa o relaciones modificadas hacia el apoyo,
como se expresó en los casos de Argentina y Brasil. La tercera dimensión se
asocia con los cambios en el estilo de la relación: desde un estilo de relación
verticalista-autoritario a uno de relación de gestión basada en la concertación y el
diálogo.
El segundo movimiento que se infiere de los estudios de caso se caracteriza
por la apertura al sistema y por lo tanto aparece como un movimiento de carácter
horizontal; un movimiento entre el sector educativo y lo que se ubica fuera del
sector. Este movimiento también presenta dos dimensiones:
– una dimensión intersectorial que opera entre el sector de educación y distin-
tas esferas del gobierno, en los distintos niveles; entre el sector educación y
hacienda, educación y salud, con obras públicas y otras instancias de gobier-
no;
– una dimensión de apertura en la relación entre el Estado y la sociedad civil,
acuerdos nacionales entre gobierno y sindicatos docentes en algunos países;
en casi todos los países, la concertación con distintos sectores (productivos,
religiosos, etc.) o con sus instancias menos formales como son las conversa-
ciones y diálogos. Esta nueva relación entre el Estado y la sociedad civil
ocurre no solamente en el ámbito de la cúspide sino también en la base, entre
la escuela, la comunidad y los padres.
Se observa que la escuela ocupa un rol preponderante en este proceso de

cambio de la gestión. Desde esta perspectiva, la escuela se ha transformado en el
pivote de la reforma; por un lado, aparece como un eje o nudo en la relación
vertical, en la redistribución del poder y es también un eje en la relación horizon-
tal de apertura con la comunidad. Aun más, la escuela es el centro de esta nueva
relación, ya que asume la tarea de coordinar el trabajo con la comunidad.
A partir de esta convergencia de movimientos en la escuela, movimientos de
redistribución institucional del poder y de apertura del sistema educativo hacia su
entorno, se derivan nuevas institucionalidades. El acontecimiento que expresa
paradigmáticamente esta situación es la emergencia en casi todos los países de un
estilo de trabajo por proyectos en las escuelas; en Argentina y Colombia los
denominados Proyectos Institucionales de Escuela o los PEI (Proyectos Educati-
vos Institucionales), en México los Proyectos Colectivos Estatales, en Chile los
Proyectos de Mejoramiento de la Educación; en otros países, los Proyectos Peda-
gógicos Escolares. Casi todos los países están generando este tipo de actividad,
que tiene efectos positivos, ya que dinamiza los procesos educativos. En efecto,
los proyectos de escuela promueven la identidad, el sentido de pertenencia y el
trabajo en equipo así como la generación de un sistema de gestión por incentivos,
hecho que es una novedad en el proceso educacional que era absolutamente
homogeneizado e insensible a este tema. También los proyectos institucionales
crean mejores posibilidades de evaluación del desempeño; todas estas caracterís-
ticas se han inferido de los relatos de las experiencias de Colombia, México y
Argentina.
Sin embargo, los proyectos de escuela generan también otros efectos que
aparecen como focos de tensión en los procesos de gestión; es necesario observar
estos puntos para formular mejor la situación en esta nueva dinámica en que se
sitúa a la escuela. En particular, se propone observar y actuar sobre la confusión
que se produce en torno de los roles que se espera de la escuela misma. La
sobrecarga de expectativas tiene lugar en la escuela al vincularla en estos dos
niveles: la redistribución vertical del poder y la relación con la comunidad.
Tiene lugar una sobredemanda y una confusión en cuanto a los roles en la
gestión misma, en cuanto a la función de los directores: si tienen que funcionar
como líderes pedagógicos o como gestores gerentes, ¿qué se espera de ellos?,
¿que trabajen de acuerdo con una dinámica gerencial o una dinámica pedagógi-
ca? Este tema genera angustia y confusión en los procesos de gestión: se crea
confusión en cuanto al tipo de demanda que se puede plantear a la escuela y
confusión en cuanto a las competencias administrativas, entre otras; toda una
serie de problemas referidos a las jerarquías y a la capacidad técnica.
Se observa la emergencia de una situación de carácter bipolar, que requiere
ser analizada: el eje centro-escuela. Dada la capacidad de intervención del Esta-
do, por el manejo de recursos, por la visibilidad de la escuela, empieza a generarse
CONCLUSIONES 187
una dinámica en la cual los sectores intermedios quedan sujetos a mucha confu-
sión. En esta situación, los estados unitarios y las provincias, las regiones y el
municipio quedan en situación de confusión y un tanto descolocados de esta
nueva alianza estratégica que pareciera empezar a generarse entre un centro y el
nivel de la escuela. Consecuentemente, se genera un espacio a observar y a
comentar, de bastante complejidad, incertidumbre y freno entre los actores de
carne y hueso que operan en los procesos de la reforma de la gestión.
En relación con el tema de los actores, se hizo referencia en el seminario a
tres tipos de actores. Especial atención merecieron los actores que entran en la
negociación (los actores principales) que son tales desde y en el aparato educa-
cional del Estado versus los sindicatos docentes y la comunidad.
Se identificaron algunos elementos que son novedosos para tomar en cuenta:
– Cómo sabemos nosotros si la característica de esta relación entre los actores
es un proceso de negociación.
– Es interesante determinar cuál es el estado de confianza que se ha instalado o
que se instala entre los actores de esta conversación; eso se presenta como un
espacio de observación para poder avanzar en los procesos de gestión. En
efecto, si estamos en una situación en la cual el avance depende del proceso
de negociación, es vital observar el ámbito de la confianza que existe entre
los actores, las condiciones de construcción de la confianza, la credibilidad
mutua.
– De acuerdo con las experiencias presentadas, los factores que promueven la
confianza son la sinceridad con que se interpretan las acciones mutuas, la
confianza mutua acerca de la competencia de los actores que están conver-
sando así como acerca de poder permanecer en esta competencia y en esta
sinceridad a lo largo del tiempo. Estos son los factores que hacen posible la
confianza en este diálogo para que la negociación pueda prosperar.
– Es muy significativo el cambio que ha habido en los actores, particularmente
los que participan desde el aparato del Estado. Se observa que participan en
los ministerios personas a las cuales se les reconoce una cierta confianza,
sinceridad en los planteamientos, competencia, su participación en la demo-
cratización de la sociedad en su conjunto, su presencia en investigaciones; en
síntesis, personas que no son tan sólo funcionarios del Estado y que se
presentan como sujetos “creíbles”. Estos nuevos interlocutores crean e insta-
lan nuevas condiciones para la negociación.
– Se propone un llamado de atención respecto de los supervisores, en particular
determinar cuál es el rol que están jugando en los procesos de cambio de la
gestión así como tomar en cuenta que no han sido suficientemente considera-
dos en los procesos de planificación y puesta en marcha de la gestión.
– Los sindicatos docentes fueron analizados marginalmente durante el semina-
rio, salvo como un tema confrontacional. También se hizo referencia a los
centros de investigación que han creado los propios sindicatos docentes y al

tono de la conversación y a las características de sus reclamos, que ya no son
exclusivamente reivindicativos. En la actualidad, los docentes generan con-
versaciones pedagógicas competentes, cuentan con tradiciones fuertes en la
dimensión política y en el campo de la investigación y están asesorados por
especialistas. En síntesis, el nivel de la discusión de los actores ha cambiado
y el proceso de la educación atestigua la sofisticación con la que se ha ido
avanzando en los procesos de gestión.
– En relación con los propios docentes, también éste fue un tema marginal en
el seminario. Sin embargo, se reconoció la importancia de que se constituye-
ra el actor docente en una persona que tiene un rol importante en el proceso
de aprendizaje y que actúa en un aula con una relativa autonomía. Se destacó
un tema que es importante: la transferencia de recursos hacia el docente.
Considerando la tensión identificada entre una lógica de la homogeneización
versus una lógica de la diversidad y la productividad, la transferencia no deja
de generar conflictos. También se enfatizó que es necesario preservar la
dignidad del docente, revalorizar su rol y percibirlo en una función pedagógi-
ca central y no solamente como una persona que está buscando mayores
recursos. El tema de los docentes y su autonomía está de nuevo abriéndose
en los países de la región; aun más, hay recursos disponibles para este tema.
Los docentes constituyen un “tema” que está iniciándose y que se encuentra
en proceso de discusión, con la misma condición en que están todos los otros
procesos: en un nivel de experimentación, observación, comparación, que
requiere escuchar lo que está ocurriendo en los otros países y abrirse a lo
nuevo.
Se destacan otros dos elementos adicionales en los procesos de gestión actual: la
legislación y la negociación.
En primer lugar, interesa preguntarse qué papel ocupa la legislación en los
procesos de gestión. Si bien esta situación no es uniforme, la legislación aparece
con una cierta presencia en los procesos de reforma. Quizá México sería el único
país que no está esperando una ley para actuar, pero en alguna medida los otros
países analizados necesitan de la ley para poder legitimar el proceso de discusión.
La dimensión legislativa es relevante y justifica observar cuando está presente y
cuando no lo está, ya que ello define ámbitos y estilos de acción que son diferen-
tes. Al mismo tiempo, es una dimensión que habitualmente no se menciona como
una categoría de análisis. En los países donde existe una legislación que legitima
los cambios en la gestión también se observa una doble dimensión del proceso de
visualización del tema legislativo: por una parte, aparece como la legitimación de
la acción, como el instrumento a implementar y a ejecutar. Esa es una dimensión
que aparece fuertemente en el caso argentino y también en el chileno. Por otro
lado, la ley como un mecanismo de apertura para un espacio de negociación; la
CONCLUSIONES 189
ley operando como “un rayado de cancha”, como el instrumento que establece los
límites sobre los cuales se define el ámbito legítimo de negociación, el ámbito
legítimo de conversación.
En segundo lugar, la negociación está ocupando una posición preponderante
en el proceso de la reforma; en alguna medida el proceso de reforma está apare-
ciendo como un proceso de negociación; en ese marco, lo que conviene mirar con
bastante cuidado son los factores que intervienen en la negociación en cuanto a
los actores; asimismo, cuáles son los elementos que operan dentro de los proce-
sos de negociación. En este momento la negociación aparece como un tema con
mucha fuerza y con una visibilidad mayor que la legislación o los componentes
técnicos, sin por esto negar la importancia de estos últimos factores.
La evaluación emerge como una innovación importante en los sistemas edu-
cativos. En efecto, si bien se observa una actitud crítica respecto de la evaluación,
también se confirma que en todos los países se han instalado sistemas de evalua-
ción. En este momento, es posible afirmar que en América Latina se ha constitui-
do una cultura evaluativa que es propia de los sistemas de medición y evaluación.
Si bien es una cultura incipiente, tiene una capacidad de radiación y está produ-
ciendo efectos, ya que se observa un 5 ó 10% de variación en los procesos
educativos atribuible al sistema de evaluación.
Uno de los efectos positivos que han tenido los sistemas de evaluación es que
han contribuido a cambiar el foco de las políticas hacia los rendimientos de los
educandos. Los sistemas de evaluación hacen posible mirar algo que es observa-
ble: el rendimiento y desde allí medir la efectividad de la reforma. En esta mirada
hacia el resultado, hacia el rendimiento, hacia lo que aprenden los niños, se
mantiene –a pesar de los procesos de mercantilización– la aspiración de la demo-
cratización de las oportunidades educativas como objetivo de la política.
En relación con la democratización se ha producido una resignificación: el
paso desde una perspectiva de acceso y extensión, de acceso al servicio educati-
vo, hacia una preocupación acerca de la distribución de la calidad de la educa-
ción. Consecuentemente, la democratización es concebida como una distribución
de la calidad de la educación.
Si bien sólo recientemente se han iniciado las reformas curriculares, los
esfuerzos de la primera parte de este decenio han estado orientados principalmen-
te a generar las condiciones para que los esfuerzos democratizadores puedan
lograrse. Las reformas de la década del noventa han sido hasta ahora principal-
mente reformas de la gestión, orientadas a crear condiciones para que los esfuer-
zos democratizadores puedan realizarse con mayor efectividad. Desde la perspec-
tiva de lo político, estamos ante un esfuerzo de democratización en cuanto a los
objetivos en tanto que desde la perspectiva de la gestión –de acuerdo con los
estudios de casos analizados en este seminario– el objetivo que se infiere es
generar mayor responsabilidad en los procesos de cambio.

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PRESENTACIÓN 3

La gestión: en busca del sujeto

Santiago, Chile, 13-14 noviembre 1997

Se puede reproducir y traducir total o parcialmente

Los autores son responsables por la selección y

Publicado por la Oficina Regional de Educación

I. Acerca de la práctica y la teoría de la gestión 13

Marcos conceptuales para el análisis de los

Reformas en gestión educacional en los noventa

Las tecnologías de la información: nuevas posiblidades para modelos

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III. Conclusiones 183

La gestión se ha constituido en el eje de las reformas educativas de la década del

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En este documento se hace un análisis conceptual de la transformación institucional

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Fuente: S. Heyneman, 1997.

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