Economía sin Banco Central: La banca libre en Chile (1860-1898)

Economía sin

Banco Central

La banca libre en Chile

(1860-1898)

© 2016, Juan Pablo Couyoumdjian

© De esta edición:

Empresa El Mercurio S.A.P.

Avda. Santa María 5542, Vitacura, Santiago de Chile.

ISBN Edición Impresa: 978-956-7402-65-6

Inscripción N° A-269341

Primera edición: agosto de 2016

Diseño y producción: Iván Villalobos G.

Diseño portada: Iván Villalobos G.

ISBN Edición Digital: 978-956-7402-66-3

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Índice

Prefacio del editor

por Juan Pablo Couyoumdjian

Introducción

por Lawrence H. White

Breve resumen de la teoría de la banca libre

El registro histórico de la banca libre en el mundo

Capítulo 1.

Contexto histórico. La economía chilena a mediados del siglo XIX

por Juan Pablo Couyoumdjian

La situación monetaria y financiera de Chile a mediados del siglo XIX

Debates sobre bancos antes de 1860

La política económica (y la construcción de la institucionalidad económica) en un contexto liberal: Chile a mediados del siglo XIX

La Ley de Bancos de Emisión de 1860: la institucionalización de la banca libre en Chile

Conclusiones

Capítulo 2.

Cómo operaba la banca libre en Chile. Análisis y funcionamiento

por Pedro Jeftanovic y Rolf Lüders

Los orígenes de la banca libre en Chile

Vulneraciones al espíritu de la ley de 1860

El test de hipótesis

Conclusiones

Capítulo 3.

Los mecanismos de autorregulación de la banca libre chilena

por Ignacio Muñoz Delaunoy

La banca libre como práctica

Sorteando las pruebas iniciales

Mecanismos de autorregulación

Conclusiones

Capítulo 4.

Banca libre en Chile y la crisis financiera de 1878

por Ignacio Briones

Los bancos de emisión en Chile

La crisis bancaria de 1878

Incentivos a una corrida bancaria

El rescate de los bancos

Conclusiones

Epílogo

La banca (más o menos) libre, 1878-1898

por Juan Ricardo Couyoumdjian

Anexo 1

por Pedro Jeftanovic y Rolf Lüders

Anexo 2

por Ignacio Briones

Prefacio del editor

Por Juan Pablo Couyoumdjian

La historia económica de Chile representa un campo muy fértil para estudiar el funcionamiento de distintos modelos institucionales. En este volumen nos enfocaremos en particular en el ámbito de la institucionalidad monetaria. Éste ha sido un tema latamente discutido a través del tiempo en el campo de la literatura teórica sobre economía monetaria¹. Por su parte, dada la larga historia inflacionaria de nuestro país, se han publicado numerosos estudios sobre temas monetarios en Chile².

Si bien el análisis institucional comparativo puede tener un trasfondo tanto positivo como normativo, en este trabajo seguimos el primer camino. En el presente libro estamos interesados en estudiar el funcionamiento de un esquema institucional en particular. La experiencia chilena con un sistema de banca libre por casi cuarenta años (1860-1898) puede ser una fuente importante de lecciones, aunque, como veremos a continuación, existen matices importantes en la operación del sistema a lo largo de este período. De esta forma, buscamos contribuir tanto a la literatura sobre el funcionamiento de los sistemas monetarios alternativos como a la historiografía chilena. Para ello, este volumen incluye los trabajos inéditos de economistas e historiadores interesados en la historia económica chilena.

Aunque éste es un tema al cual volveremos a lo largo de este trabajo, a modo de introducción es importante, e incluso necesario, aclarar qué es lo que entendemos por banca libre. De acuerdo a White —en su libro Free Banking in Britain: Theory, Experience and Debate, 1800-1845— este modelo puede ser interpretado como Un sistema monetario sin un banco central bajo el cual la emisión de billetes y el dinero depositado es dejado en manos de bancos privados que carecen de restricciones legales³ (White, 1995, p. 1). En este sentido, y también en el contexto del caso que estudiaremos aquí, la banca libre no constituye un sistema de laissez-faire bancario, sino que representa un sistema bancario regulado en distintas dimensiones, pero donde existe libre entrada y competencia entre emisores de billetes privados; ésta era, por lo demás, la acepción contemporánea del término en el siglo XIX⁴.

La experiencia de la banca libre ha sido estudiada de forma bastante sistemática en la literatura⁵, aunque persisten distintas evaluaciones sobre el funcionamiento de este sistema en diferentes países⁶. Sin embargo, la experiencia de la banca libre en Chile constituye un tema estudiado sólo a medias. Si bien existen algunos antecedentes previos en los estudios sobre la historia monetaria nacional de César Ross (2003), Llona (2000), Millar (1994), Fetter (1931), Subercaseaux (1921) y Santelices (1893), estos autores no se refieren explícitamente al funcionamiento del sistema de la banca libre como tal. Por otra parte, el trabajo de Jeftanovic (2003) examina sumariamente estos temas, mientras que las memorias inéditas de Ignacio Muñoz (1996) y de Ignacio Briones (2004) son los estudios más completos sobre la experiencia chilena con la banca libre.

Existen buenas razones para estudiar este tema más cuidadosamente; entre ellas nos encontramos con la de un analista contemporáneo a la banca libre chilena, Nicomedes Ossa: [L]os chilenos podemos gloriarnos de haber ensayado con buen éxito el régimen de la libertad en un género de industria en que la rutina autoritaria la conceptúa más peligrosa. Los bancos de emisión nacieron en Chile espontáneamente, al influjo de la iniciativa individual, no al calor del privilegio ni bajo la acción de la autoridad, ni en la atmósfera, costosa y artificialmente calentada, del monopolio. Nacieron al aire libre y, porque así nacieron, se levantaron vigorosos y pudieron vencer con fortuna las dificultades que acompañan a todo ensayo y resistir con firmeza los trastornos económicos de uno de los más recios sacudimientos políticos que ha experimentado la República. Justo es, por lo tanto, reclamar para Chile un puesto de honor al lado de Escocia y de los Estados de la Nueva Inglaterra cuando se traigan a la memoria los nombres de aquellos países en que el sistema de la libertad en materia de bancos de emisión se ha sometido con éxito feliz a la prueba concluyente de la experiencia (1887, pp. 15-16).

Naturalmente, uno podría considerar varios de los temas reseñados por este autor de forma separada e independiente⁷. En particular, en este libro vamos a enfocarnos en los resultados de la experiencia chilena de la banca libre. Las relaciones entre los mercados monetarios y financieros que surgen en el contexto del caso bajo estudio resultan del mayor interés en consideración a la experiencia económica internacional reciente. La evidencia que se presenta en este trabajo muestra una gran estabilidad del sistema de la banca libre chilena en ambos contextos: en el valor de la moneda y en el desarrollo del mercado financiero y estabilidad del negocio bancario⁸. Esta mirada contrasta con la visión clásica de la historiografía nacional que asociaba el período de banca libre a la inestabilidad monetaria y financiera en el país, y que ha sido analizada por Albert Hirschman en su clásico Inflation in Chile (1963).

Por último, resulta necesario mencionar que este volumen está compuesto por las contribuciones de varios autores convocados para este proyecto por la Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo. Siguiendo el orden de su aparición en el texto, éstos son Lawrence H. White, Pedro Jeftanovic⁹ y Rolf Lüders, Ignacio Muñoz Delanouy, Ignacio Briones y Ricardo Couyoumdjian.

En este sentido es importante enfatizar que el presente libro es el resultado de un esfuerzo colectivo que ha contado con el compromiso institucional de las autoridades de la Universidad del Desarrollo. A nombre de los autores deseamos dejar constancia de nuestro agradecimiento a las Facultades de Gobierno y de Economía y Negocios de esta institución por su apoyo en este proyecto. También y como editor, deseo dejar constancia de mi agradecimiento a Atlas Network, en particular a los señores Gonzalo Schwarz y Alex Chafuen, por su apoyo para la publicación de este libro.

El capítulo introductorio de White hace el papel de una buena presentación, en tanto el libro cierra con un epílogo de Ricardo Couyoumdjian que examina el período 1878-1898, un período de banca no tan libre, como el mismo autor explica.

Antes de pasar directamente a estos capítulos, es importante recordar algunas particularidades de la experiencia de la banca libre en Chile a lo largo del siglo XIX. Esto tiene que ver con la relación entre el sistema de banca libre y la convertibilidad monetaria, es decir, la convertibilidad del peso chileno en metálico que representa un elemento central de nuestra historia monetaria. Desde la Ley de Bancos de Emisión de 1860 hasta julio de 1878¹⁰, persistió en el país un sistema de convertibilidad monetaria bajo un patrón bimetálico oro-plata. En este contexto, y en línea con la Ley de Bancos de Emisión, los bancos chilenos estaban obligados a tener un capital mínimo, mas no reservas especiales respecto de sus emisiones (donde, recordemos, esta última facultad es lo que distingue un sistema de bancos de emisión). A partir de 1878 surge la inconvertibilidad monetaria y el peso pasa a tener un valor fiduciario; es decir, se constituye en una moneda cuyo valor está basado en la confianza ("fiducia) de que será aceptada como medio de pago, en vez de estar fundada en el valor íntrinseco (por ejemplo en oro o plata) de la misma. Desde este año hasta 1895 persiste la Ley de Bancos de Emisión, pero en la práctica, como los billetes fiscales pasaron a tener curso legal, los bancos privados comenzaron a tener esta moneda como reservas; de esta forma la cantidad de dinero en la economía pasó a ser determinada en medida importante por el Estado. Entre 1895 y 1898 hubo un nuevo intento de convertibilidad monetaria, esta vez en base a un patrón oro (y dentro del mismo contexto de la Ley de Bancos de Emisión)¹¹. Este episodio, sin embargo, fracasó, y cuando en julio de 1898 se establece que toda la emisión bancaria que existe en la actualidad se declara fiscal, agregándose que los bancos no podrán emitir billetes mientras subsista el curso forzoso de los billetes fiscales"¹², Chile abandona definitivamente el sistema de banca libre.

Introducción

¹³

Por Lawrence H. White¹⁴

El presente volumen contribuye a aumentar lo que sabemos sobre el período de la banca libre en la historia de Chile (y corrige algunos estudios anteriores). Por lo tanto, es un aporte al menos para dos tipos de lectores: para los historiadores económicos que buscan entender mejor un período en particular de la historia económica de Chile y para los economistas monetarios que desean una comprensión más cabal del funcionamiento de los sistemas de banca libre.

En general, y siguiendo a Jeftanovic (2003), la banca libre se define como un sistema bancario competitivo en el cual los bancos privados emiten billetes, sin que exista un emisor monetario monopólico, como un banco central. Las restricciones legales son ligeras y no hay un banco central ni otra agencia gubernamental que regule la cantidad de reservas de los bancos. Este sistema no es dirigido por las autoridades políticas, sino que se autorregula por las fuerzas del mercado e instituciones de clearing (cajas de compensación) autónomas.

El interés en la banca libre puede ser puramente analítico. La teoría de un sistema de banca libre ofrece un marco de referencia teórico para evaluar los efectos de las restricciones bancarias y los poderes de los bancos centrales, tal como la teoría de libre comercio ofrece un marco de referencia teórico para la evaluación de aranceles y de organizaciones multinacionales de comercio. Más a menudo, lo que motiva el interés por la banca libre es un ánimo reformador. Un sistema de banca libre podría representar una mejora o avance en comparación con sistemas donde operan bancos centrales. Los sistemas de banca libre del pasado generalmente operaron bajo el patrón oro o plata. En la actualidad, la banca libre, incluyendo la emisión local de moneda, podría operar bajo un patrón dólar en una economía dolarizada. La emisión local competitiva de billetes aún perdura en Escocia e Irlanda del Norte (bajo el patrón libra esterlina) y en Hong Kong (bajo el patrón dólar HK, que está fijado al dólar estadounidense a través de un régimen de convertibilidad), pero en esos sistemas el ingreso de nuevos actores está bloqueado y los emisores existentes están sujetos a fuertes restricciones.

El tener un estudio con información objetiva sobre el período de la banca libre en Chile es especialmente importante porque este sistema fue generalmente menospreciado por las generaciones anteriores de historiadores económicos. Jeftanovic (2003) ha hecho un estudio crítico de la literatura en español. En inglés, los textos estándar durante más de ochenta años han sido los libros de Guillermo Subercaseaux (١٩٢٢) y Frank W. Fetter (١٩٣١). Subercaseaux fue un economista no liberal y político nacionalista que creía en la necesidad de instituciones estatales más poderosas para regular la economía. Fue dos veces ministro de Hacienda de Chile, y poco después de la publicación de su libro se convertiría en el quinto presidente del Banco Central. El libro de Fetter fue su tesis doctoral que escribió bajo la supervisión de Edwin Kemmerer, el profesor de la Universidad de Princeton conocido como el Doctor Dinero, quien ayudó a redactar la ley del Banco Central de Chile de 1925. Ambos libros culpan a la Ley de Bancos de Emisión de 1860 por los problemas que surgieron después y consideran que la solución es la creación de un banco central. Paul W. Drake (1989) aparentemente acepta sin cuestionamientos el texto de Subercaseaux, y se queja de que la ley chilena de banca libre de 1860 generó una excesiva emisión de moneda por parte de los bancos privados y una depreciación persistente (p. 81). De igual manera, Albert O. Hirschmann (1987) observa que los historiadores chilenos han ... atribuido el abandono de la convertibilidad en 1878 a la permisividad de la Ley de Bancos de 1860 (p. 707)¹⁵. A su vez, Murray N. Rothbard (1989) acepta la posición de Fetter y señala que la banca libre en Chile fue un desastre patente que desató la inflación de billetes y por lo tanto arruinó lo que había sido un paraíso de moneda dura y estabilidad financiera (p. 2)¹⁶.

Una evaluación mejor fundamentada y también más positiva de la experiencia en Chile comenzó a surgir a comienzos del siglo XXI con la investigación cuantitativa de Ignacio Briones (2002) y el trabajo histórico y de doctrina de Pedro Jeftanovic (2003). Briones (2002) fue el primero en aprovechar la rica veta de datos disponibles en los archivos del Gobierno con informes de los bancos. Su conclusión fue que los bancos estuvieron lejos de [seguir] una política de emisión irresponsable y más bien estuvieron cerca del control automático del mercado que predice la teoría de la banca libre (p. 1). Encontró (p. 3) que el mercado de capitales de Chile se había expandido vigorosamente durante el período, y que el sistema bancario era razonablemente eficiente. Concluyó que el sistema bancario chileno puede ser considerado como una experiencia exitosa en muchos aspectos: en este período las quiebras fueron raras; el número de bancos emisores creció durante la mayor parte del período 1860-1898, a la vez que las tasas de concentración alcanzaron niveles razonables en algunas etapas… Esta versión optimista se contrapone a la visión tradicional de muchos historiadores y observadores que consideran la banca libre como una fuente permanente de inestabilidad financiera y como la responsable de la depreciación sistemática de la moneda en Chile desde la década de 1870.

Las contribuciones que forman parte del presente volumen desarrollan en mayor profundidad la evidencia existente para considerar que el período de la banca libre en Chile fue, en general, una experiencia exitosa.

Breve resumen de la teoría de la banca libre¹⁷

La teoría del control automático del mercado de la cantidad de dinero de una economía bajo el régimen de libre competencia bancaria —a la que Briones (2002, p. 1) hace referencia en la cita anterior, y que se discute más adelante en los capítulos de Muñoz Delaunoy y de Jeftanovic y Lüders— comienza por tomar el mecanismo de flujo especie-dinero de David Hume y aplicarlo al dinero emitido por los bancos (billetes redimibles¹⁸ y depósitos). La teoría de Hume enseña que la cantidad de dinero se adapta a la cantidad demandada en cualquier región pequeña y abierta dentro de un área con una moneda unificada como un patrón oro o plata internacional. Supongamos que todo el stock internacional de dinero está conformado por monedas de oro. Si la cantidad de moneda en poder de las personas de la región llega a exceder la cantidad que demandan en ese momento al nivel de precios existente (ya sea porque su ingreso ha caído o una nueva mina de oro ha comenzado a aumentar el stock), entonces a medida que gastan sus excedentes de dinero harán que los precios locales se eleven por encima de los precios mundiales. En respuesta, la población local volcará sus gastos a las importaciones de bienes para aprovechar los precios mundiales que están por debajo de los precios locales. Al exportar oro para pagar las importaciones, se reducirán los saldos locales de dinero. Una vez aligerado el exceso de saldos monetarios, los precios locales y mundiales se equipararán y la fuga de oro se detendrá automáticamente.

Adam Smith hizo extensivo el análisis de Hume al caso de una moneda consistente en especie¹⁹ más billetes redimibles. Sugirió que la demanda local por guardar billetes es limitada porque una economía con un producto anual de un volumen dado requiere sólo una cierta cantidad de dinero para hacer circular ese producto. Cualquier exceso de billetes en circulación estimulará un gasto adicional y, como en el caso anterior, este gasto hará que los precios locales suban. Para comprar bienes importados, la gente convertirá los billetes en especies, y exportará especies (ya que los extranjeros no aceptan los billetes de banco locales)²⁰ y el exceso de billetes saldrá automáticamente de circulación. Los bancos que están perdiendo reservas de oro bien saben que no hay que tratar de reemitir los billetes que han sido redimidos.

En los célebres debates sobre banca y moneda en Gran Bretaña en el período 1820-1850, los defensores de la banca libre (que se oponían a la propuesta que otorgaba al Banco de Inglaterra el monopolio de la moneda del país) citaron y mejoraron la teoría de Smith (véase White 1984a, caps. 3 y 4). Reconocieron que aun cuando una sobreemisión de billetes a nivel regional provoca una fuga correctiva de oro hacia el resto del mundo, cualquier banco que por sí solo emita un exceso de papel moneda verá cómo sus reservas de oro son drenadas hacia los bancos que lo rodean a través de clearings (canjes) interbancarios en su contra: un proceso correctivo mucho más rápido. Estos autores de la Escuela de la Banca Libre argumentaron, por lo tanto, que el volumen de dinero redimible se autorregula de manera adecuada sólo si existe la competencia.

En un monopolio, por el contrario, con una sola institución bancaria central encargada de emitir la moneda nacional y de custodiar sus reservas en oro, los clearings locales adversos no constituirían una restricción. La sobreemisión podría persistir y crecer en demasía antes de que se produzca una eventual corrección a través del drenaje de especies hacia el exterior. Al haber un banco central que maneja las políticas que aceleran, frenan o a veces revierten los flujos de oro de la nación por medio de la alteración de las tasas de interés, la cantidad de dinero en circulación ya no se autorregula ni en el corto ni en el mediano plazo. El control por medio de una política deliberada del banco central trae consigo el potencial de errores mayores que pueden afectar todo el sistema²¹.

La teoría del dinero y del crédito (The Theory of Money and Credit, 1912), de Ludwig von Mises, constituyó el siguiente hito en el pensamiento de la banca libre al desarrollar los argumentos de la Escuela de Banca Libre con mucha mayor sofisticación. En la segunda edición